Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2024 r., II SAB/Kr 6/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2024 r., II SAB/Kr 6/24

Sentencja

1 Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. sp. p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp. p. z siedzibą w K.) na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 września 2023 roku I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku B. sp. p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp. p. z siedzibą w K.) z dnia 22 września 2023 roku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. sp. p. z siedzibą w K. 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2023 roku złożonego przez B. sp. p. z siedzibą w K. o udzielenie informacji dotyczących:

3 i) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R.

4 ii) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B. , Z. , R. Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś zawartych w wydanych przez tut. Organ decyzjach:

5 1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;

6 2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;

7 3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;

8 4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

9 5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;

10 6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

11 7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;

12 8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;

13 9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;

14 10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;"

15 Pismem z dnia 22 września 2023 roku spółka B. spółka partnerska wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących wskazanych powyżej inwestycji.

16 We wniosku wskazano, że wnioskująca spółka wnosi o wskazanie numeru decyzji i daty wydania, nazwy i adresu wnioskodawcy, rodzaju przewidywanej inwestycji (nazwa), streszczenia ustaleń decyzji, określenie terenu inwestycji (powiat, gmina, obręb, oznaczenie nieruchomości), a także o wszelkich zmianach tych decyzji, a także o przekazanie informacji wyłącznie w zakresie decyzji ostatecznych, ew. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ważnych, niewygasłych i niewykonanych do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

17 Zaznaczono, że uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177).

18 We wniosku wskazano, że informacja ta powinna być przesłana na adres e-mail: p[...] lub w przypadku niemożności udzielenia jej w formie elektronicznej — na adres kancelarii B. spółka partnerska, ul. [...],[...].

19 W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda Małopolski pismem z dnia 4 października, wskazał że, cyt.: "wniosek z 22 września 2023 r. (wpływ do Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie 29 września 2023 r.), złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902) zwanej dalej u.d.i.p. o treści cyt.: "(...)1. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulicy [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R. 2. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B., Z., R. w Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś (...)"- uprzejmie informuję, że w ocenie tutejszego organu na tak sformułowane żądanie nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

20 Odnosząc się do ww. żądania oraz prośby wskazanej w przedmiotowym wniosku Wojewoda wskazał, że cyt.: "uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym" wyjaśniam, że w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)".

21 Ponadto Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.

22 Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2024 roku spółka B. sp.p. z siedzibą w K. (dawniej: B. sp.p. z siedzibą w K.) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2023 roku, podnosząc zarzuty naruszenia:

23 art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, co skutkowało naruszeniem prawa Skarżącego do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikającym z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, skutkujące bezczynnością Organu;

24 art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawa z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177, dalej; "Ustawa deweloperska") przewiduje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w zakresie informacji dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim objętych wnioskiem, mimo że Ustawa deweloperska takiego trybu nie przewiduje, a nawet gdyby przewidywała Organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek Skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ten tryb byłby niesprzeczny z Ustawą deweloperską, a nadto, mimo że Organ nie miał podstaw żądać wykazania interesu faktycznego i prawnego wniosku, co w rezultacie skutkowało rażącą bezczynnością Organu

25 art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem merytorycznego rozpoznania wniosku, mimo że konstytucyjnym uprawnieniem każdego obywatela jest dostęp do informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, w tym dokumentów, zaś uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania wnioskowanych informacji, w których posiadaniu są te organy, zaś udostępnieniu podlegają m.in. informacje publiczne dotyczące treści danych publicznych takich jak treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść orzeczeń, a w rezultacie zakres informacji objętych wnioskiem mieścił się w granicach zobowiązania Organu do jej udzielenia, rażącej bezczynności Organu;

26 art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że inne organy administracji publicznej udzielała informacji publicznej w zakresie obowiązujących decyzji dla analogicznego terenu objętego wnioskiem, jak i w analogicznych sprawach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie Ustawy deweloperskiej, a w rezultacie Organ dopuścił się rażącej bezczynności.

27 Powołując się na powyższe spółka wniosła m.in. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto Skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

28 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

30 Zgodnie z 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

31 W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

32 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

33 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

34 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

35 Zgodnie z at. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego artykułu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

36 Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

37 W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej też jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

38 Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).

39 Wniesiona skarga jest uzasadniona.

40 Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej też jako "u.d.i.p." udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Kr 154/21).

41 Jak wynika z akt sprawy Skarżąca spółka wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o udzielenie informacji dotyczących:

42 i) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb R. w R.

43 ii) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: B., Z., R. Gminie Zabierzów, Obręb M. w Gminie Wielka Wieś zawartych w wydanych przez tut. Organ decyzjach:

44 1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;

45 2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;

46 3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;

47 4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

48 5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;

49 6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

50 7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;

51 8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;

52 9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;

53 10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;

54 Odnosząc się do tego wniosku Wojewoda Małopolski wskazał, że cyt.: "w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)". Ponadto Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.

55 Stanowisko Wojewody Małopolskiego w świetle złożonego wniosku jest o tyle bezzasadne, że nie stanowi prawidłowej, przewidzianej przepisami u.d.i.p., reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek.

56 Złożony wniosek spowodował wszczęcie postępowania uregulowanego w u.d.i.p. Postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).

57 W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. W przypadku natomiast uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany informuje o tym wnioskodawcę.

58 Na gruncie natomiast niniejszej sprawy Wojewoda Małopolski wskazał, że nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zaznaczył, że "w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U.2021.1177), w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu cyt.: "Informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (...)"."

59 Stanowisko Wojewody nie jest jednak trafne.

60 Sąd nie podziela stanowiska, z którego miałoby wynikać, że nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam Wojewoda w tym zakresie odwołuje się jedynie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (por. pismo Wojewody z dnia 4 października 2023 roku).

61 Zgodnie z tym przepisem "każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej"".

62 Powołanie się ten przepis i wskazanie, że ma wynikać z niego niemożliwość udzielenia informacji zgodnie z treścią wniosku jest wadliwe. Bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostają również rozważania Wojewody, co do tego na jakich zasadach wskazaną informację może uzyskać deweloper.

63 W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

64 Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

65 Pojęcie informacji publicznej jest zatem bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).

66 Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

67 Na gruncie niniejszej sprawy trzeba wskazać, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Jak wskazuje się z orzecznictwie, co do zasady decyzje organów publicznych stanowią informację publiczną, a jej udostępnienie niewątpliwie wpisuje się w obowiązek wynikający z przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

68 Decyzje w sprawie warunków zabudowy dla terenów zamkniętych, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – są dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. a informacje o nich stanowią informację publiczną (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1856/15; NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1003/17; NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16). Wobec powyższego wniosek Skarżącej z dnia 22 września 2023 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p.

69 Stosownie do treści art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

70 Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek Wojewoda mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia jako informacji przetworzonej uznając, że skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, względnie wykazać, że wnioskowana nie stanowi informacji publicznej.

71 Brak natomiast udostępnienia informacji publicznej i brak stosownych rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie, względnie wykazanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

72 Reasumując należało stwierdzić, że Skarżąca nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania Skarżącej. Jednocześnie należy wskazać, że wnioskowane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Stąd też należało na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać Wojewodę Małopolskiego do załatwienia wniosku skarżącej poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

73 Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

74 W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że Wojewodzie Małopolskiemu nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącego udzielił odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym (pkt III wyroku). Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21).

75 Poza tym istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. W niniejszej sprawie jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednakże nie może być ona zakwalifikowana jako rażąca.

76 Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). W skardze strona nie uzasadniła w żaden sposób tego żądania. Nie stwierdziła, że z uwagi na postępowanie organu poniosła określoną - wymierną stratę, czy też doznała szkody z uwagi na opóźnienie w załatwieniu wniosku. Tymczasem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19). Należy przy tym zauważyć, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20).

77 Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

78 O kosztach orzeczono jak w punkcie V wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.