Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r., II SA/Kr 576/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r., II SA/Kr 576/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki -uchyla zaskarżoną decyzję -

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia (....) znak: (....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał A.Z. i K.Z. dokonać rozbiórki - przywrócenia realizowanej drogi dojazdowej do działki oznaczonej nr .... stanowiącej łąkę, na odcinku długości ok. 70 m i szerokości średnio 5,0 m - do stanu pierwotnego .

3 W uzasadnieniu organ podał, że oględziny na działce .... położonej w P. wykazały, że K.Z. przystąpił do utwardzenia dojazdu do tej działki od strony ul..... Powyższy odcinek drogi usytuowany jest bezpośrednio przy ogrodzeniu rozdzielającym działkę inwestora i działki stanowiące własność W.L. i A.O. , bezpośrednio przy granicy z działką nr ....... od strony wschodniej i krawędzią ul. ... Inwestor dokonał usunięcia ok. 30 cm warstwy ziemi na długości 70 m i szerokości średnio 5 m wraz z utwardzeniem gruzem, rumoszem i montażem rury PCV o średnicy 150 mm mającej za zadanie odwodnienie w/w dojazdu. K.Z. powyższe roboty wykonał we wrześniu 2002 roku bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że powyższe działanie spełnia przesłanki z art. 41 prawa budowlanego i prowadzi do zastosowania sankcji z art. 48.

4 Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.Z. i K.Z. . Zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie ich wyjaśnienia złożonego organowi nadzoru budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właściciela nieruchomości.

5 Wskazali, że w 1999 r. kupili działkę nr ...., o pow. 0,6281 ha, stanowiącą łąkę. Działka ta tylko na odcinku 5 m przylega do drogi głównej i tylko w tym miejscu możliwy jest dostęp do tej działki. W celu poprawienia dostępu, z uwagi na fakt, iż grunt jest podmokły, zmuszeni byli wysypać gruz i rumosz na długości około 70 m. Odwołujący podnieśli przy tym, że nie jest to droga, a jedynie naturalny dostęp do działki. Podali również, że decyzja spowoduje nieodwracalne skutki poprzez uniemożliwienie im całkowicie dostępu do działki i korzystania zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem, nakaz rozbiórki narusza ich słuszny interes, który nie koliduje z interesem społecznym i interesem państwa.

6 Decyzją z dnia (....) r. znak: (....) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

7 W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował oświadczenie W.L. wg. którego wykonano roboty ziemne przygotowawcze pod przyszłą drogę, która ma mieć związek z zamierzoną rozbudową istniejącego zakładu produkcyjnego masarni wraz z ubojnią, oraz oświadczenie K.Z. wg. którego droga wykonana jest w miejscu uprzednio istniejącej drogi gruntowej.

8 Organ stwierdził, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a w tej sytuacji organ I instancji winien był rozważyć zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 1 będącego podstawą do zaniechania dalszych robót, a nie rozbiórki.

9 We wspólnej skardze na powyższą decyzję skierowanej do WSA w Krakowie A.L. oraz W.L. wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że organ I instancji jednoznacznie określił zakres wykonanych samowolnie robót przez A.Z. i K.Z. Podali, że obecnie drogę zabezpieczono krawężnikami typu ciężkiego, a na jej części ułożono nawierzchnię betonową, co nie jest zabiegiem tymczasowym umożliwiającym sprawniejszy dojazd do działki.

10 Do skargi dołączono zawiadomienie dnia (....) o wszczęciu postępowania w sprawie "uzupełnienia wniosku złożonego w dniu (....) w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego /masarni z ubojnią/", które to uzupełnienie - wedle treści zawiadomienia - ma polegać na "ujęciu w punkcie 1 wniosku budowy drogi dojazdowej od ul (....) .".

11 W odpowiedzi na skargę ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Nadto wskazał, że w ponownym postępowaniu zostało wydane postanowienie z dnia (.....). nakazujące P. Zalińskim wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu dojazdu na przedmiotową działkę utrzymane następnie w mocy postanowieniem ............ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) . Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane do stron po wydaniu zaskarżonej decyzji, także ułożenie nawierzchni betonowej nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji i powyższe kwestie zostaną uwzględnione w dalszym postępowaniu w tej sprawie.

12 W toku postępowania sądowego skarżący W.L. przedłożył kopię wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. II SA/Kr 983/03, którym uchylono postanowienie .......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych.

13 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji nie był związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia (....) krytycznie odniósł się też do poglądu, jakoby stan robót opisany jako niemający cech ukształtowanego obiektu budowlanego uzasadniał odstąpienie od stosowania art. 48 Prawa budowlanego.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

15 W pierwszej kolejności wskazać należy, że inicjowana skargą strony sądowa kontrola decyzji administracyjnej odnosić musi się do stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przy uwzględnieniu aktualnych wówczas okoliczności możliwa jest ocena legalności działania organu. Zgodnie zaś z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 48 Prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

16 Zwrócić też trzeba uwagę na to, że wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło dopiero w wyniku wydania decyzji będącej przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi. Opisany w cytowanym powyżej wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2007 r. stan faktyczny sprawy już nieco różnił się od stanu opisanego w zaskarżonej decyzji: inwestor zamontował przesuwną bramę z wykonaniem podjazdu betonowego i ułożył na długości 4 m krawężniki.

17 Nie można jednak nie podzielić zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku krytyki odnoszącej się do niemożności stosowania art. 48 Prawa budowlanego w toku procesu budowlanego. Krytyka ta odnoszona do sprawy niniejszej ma następujące znaczenie:

18 Zgodnie z przepisem art. 138 § kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie. Uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę uzasadnione może być tylko istotnymi brakami w zakresie "wyjaśnienia sprawy". Tymczasem braki w zakresie ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie zostały wskazane, a wręcz przeciwnie: organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za własne i nie poddał ich nawet w wątpliwość. Enigmatycznie jedynie stwierdził, że "prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego". Brak jakiegokolwiek powiązania cytowanej konstatacji z treścią przepisu art. 48 /dotyczącego przecież obiektów nie tylko wybudowanych, ale i będących w trakcie budowy/, z opisem stanu robót, a także z - jak się wydaje niekwestionowanym nawet przez inwestora - faktem budowy drogi /por. oświadczenie K.Z. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/, uniemożliwia pozytywną weryfikację zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo bowiem w ogóle, z jakiego powodu organ uznał, że "sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości". Jeśli znany był stan wykonanych samowolnie robót, to ocena czy mieści się on w hipotezie normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego nie była kwestią "wyjaśnienia sprawy w całości" lecz odpowiedniej subsumcji. Także wskazanie co do skierowania sprawy do trybu regulowanego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie tylko nie zostało w ogóle uzasadnione, ale też samo w sobie nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

19 Z treści przekazanych przez strony informacji wynika, że stan faktyczny w chwili obecnej przedstawia się zupełnie odmiennie i ta okoliczność, a także kolejne zmiany stanu prawnego muszą być przez organ uwzględnione w toku dalszego postępowania.

20 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, należało uchylić.