Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1661/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1661/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie WSA: Krystyna Daniel ( spr.) Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lipca 2014 r, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] decyzją z 2 czerwca 2014 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 , dalej w skrócie u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) na wniosek J. O. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie [...] w N., przy ulicy B.". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią integralną część decyzji.

3 W uzasadnieniu organ podał, że zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie [...] w N., przy ulicy B.. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Warunki zabudowy oraz wyniki analizy stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem nr 2 do niniejszej decyzji. Załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Uzyskaną w toku postępowania opinię Miejskiego Zarządu Dróg w N. z 11 września 2013 r. organ uznał za wystarczającą w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego. Wskazał, że teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ulicy B.. Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest jednocześnie - na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Dlatego, w ocenie organu, nie zachodzi konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. W toku postępowania stwierdzono, iż nie są wymagane także pozostałe uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

4 Przeprowadzona analiza wymienionych warunków wykazała że wszystkie wymienione wymagania zostały spełnione.

5 Od decyzji odwołanie złożyła D. K., zarzucając naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Zdaniem odwołującej się inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania, ponadto ochrona interesu osób trzecich powinna być uskuteczniona już na etapie ustalania warunków zabudowy i nie powinna być "przerzucana" na organ, który będzie później wydawał pozwolenie na budowę. Zdaniem odwołującej się planowana inwestycja narusza przepisy o odległości zabudowy od granic nieruchomości, pozbawiając sąsiadów dostępu światła dziennego. Wyraziła również obawę, że wzrośnie emisja hałasu i wibracji, zanieczyszczone zostaną wody i gleba, sąsiednie działki zostaną zalane wodami opadowymi.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 24 lipca 2014 r. , znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b) i c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

7 W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że odwołanie nie zawiera żadnych istotnych zarzutów i nie podnosi kwestii, które mogłyby stanowić przesłankę wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty oparte są na domniemaniu negatywnego oddziaływania projektowanego domu mieszkalnego na nieruchomości sąsiednie. Odwołująca się domaga się, by w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy rozstrzygać kwestie należące w sposób oczywisty do następnego etapu przygotowania inwestycji, tj. fazy sporządzenia projektu budowlanego i projektu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji. Tytułem przykładu organ odwoławczy wskazał, że podnosząc zarzut "naruszenia odległości od granic działek" odwołująca się nie zauważyła, że w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano szczegółowego usytuowania budynku ani też nie określono odległości od granicy nieruchomości, ustalając wyłącznie obowiązek zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie ma się kwestia obowiązku zachowania normatywnego dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych na sąsiadujących nieruchomościach, czy zabezpieczenia tych nieruchomości przed wodami opadowymi. Wskazane kwestie są bowiem do rozstrzygnięcia w oparciu o odnośne przepisy szczególne, dopiero w fazie sporządzania projektu budowlanego.

8 Zdaniem organu II instancji projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny, o przeciętnych, nie odbiegających od zabudowy sąsiedniej parametrach - ze swej istoty nie jest obiektem, który w jakiś szczególny sposób mógłby naruszać prawa stron, w tym powodować określone uciążliwości. Działka nr [...] posiada szerokość ok. 18,50 m, która w zupełności pozwala na usytuowanie projektowanego budynku w zgodnych z przepisami odległościach od granic działki i sąsiednich budynków. W takim stanie faktycznym, zupełnie niezrozumiały staje się zarzut, że "planowana budowa jest nie do zrealizowania". Inwestor przedstawił koncepcję zagospodarowania działki nr [...], która w całej rozciągłości dowodzi, że działka ta posiada wszelkie walory działki budowlanej.

9 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium stwierdziło, że postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie kompletnego (uzupełnionego) wniosku, zgodnie z wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji kasacyjnej z 11 kwietnia 2014 r. Decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, zaś wymóg dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.) w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy - spełniony jest poprzez m. in. sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, w toku której organ dokonuje oceny stanu i charakteru zabudowy w obszarze sąsiednim, jej usytuowania, możliwości i dostępu do drogi publicznej, zgodności z przepisami odrębnymi i wielu innych kwestii wynikających z określonych okoliczności spraw. Wyniki takiej oceny są zawarte w załączniku Nr 2 do decyzji, który w sposób istotny uzupełnia podstawowe uzasadnienie zawarte w stanowiącej części decyzji. Wyniki analizy wskazują co było przesłanką takiego właśnie rozstrzygnięcia i ustalenia cech, formy i parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

10 D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

11 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

12 - art. 7, art. 8, art. 11 oraz 107 § 2 i art. 3 kpa, polegające w szczególności na: niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu l instancji o ustaleniu warunków zabudowy; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że poza wskazanym przez skarżącego budynkiem, są inne budynki; brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie zwiększenia linii zabudowy; dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez nieprzedstawienie skarżącej kompletnego (uzupełnionego) wniosku inwestora, a tym samym naruszając przepisy gwarantujące stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu;

13 - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w tym przepisie;

14 - art. 52 i 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem art. 53 ust. 2 pkt. 2 nakazuje organowi rzeczywistą analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

15 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że działka stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Inwestycja narusza odległości posadowienia obiektów od granic działek, a tym samym planowany obiekt będzie oddziaływał na już stojący obiekt skarżącej poprzez pozbawienie go dostępu do światła dziennego, ponadnormatywną emisję hałasu i wibracji w czasie wznoszenia spornego obiektu. "Ryzykowne pozostają również kwestie" zanieczyszczeń wody, gleby oraz zalewanie przez wody opadowe czego organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę.

16 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

18 Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

19 Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu jakkolwiek zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.

20 Materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. , poz. 647ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1.

21 Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

22 Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

23 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

24 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

25 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

26 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

27 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

28 Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1-4. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

29 Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że dla obszaru objętego przedmiotową inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie [...] w N., przy ulicy B. na wniosek inwestora J. O..

30 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

31 Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć , że przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu właściwy organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego przez wnioskodawcę rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, decyzja ta określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy) oraz obowiązującą linię zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzeniem. Stosownie do cyt. § 9 w zw. z § 3 rozporządzenia decyzja powinna zawierać część tekstową i graficzną , a także wyniki analizy zawierające część tekstowa i graficzna – stanowiące załącznik do decyzji.

32 Należy podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwraca się uwagę, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, wyrok NSA z 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1512/08; wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/100. Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, która tylko w określonym zakresie determinuje decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony natomiast do wkraczania w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem ustaleń na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, poprzedzającym postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie wszystkie zarzuty zmierzające do wykazania iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy techniczno -budowlane, ponieważ kwestie te (np. odległości budynku od granicy czy od innych zabudowań) jak prawidłowo wskazały organy będą ustalane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego.

33 Nadto trzeba podkreślić, że w każdym z ww. etapów organy prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jakkolwiek zakres tej ochrony jest zróżnicowany dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Treść decyzji o warunkach zabudowy została określona w przepisie art. 54 u.p.z.p. co oznacza, że organ nie może wprowadzić do takiej decyzji o warunkach zabudowy ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. W kontekście powyższego należy w całej pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, w którym podkreślono że z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, określa także obowiązującą linie zabudowy od strony frontu działki, nie określa jednak w sposób skonkretyzowany usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy.

34 Zarazem należy wskazać, że Sąd rozstrzygając na mocy art. 134 p.p.s.a. "w granicach sprawy", w której została wydana zaskarżona decyzja stwierdził, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowiąc jej integralną część, stanowi zarazem o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji. Zgodnie bowiem z cyt. ww. 9 § 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak natomiast wynika z przedłożonych dokumentów do akt administracyjnych sprawy żaden z dwóch załączników stanowiących integralną część decyzji I instancji z 2 czerwca 2014 r. nie spełnia ww. wymogów prawa. Z analizy przedłożonych dokumentów Sąd ustalił, że załącznik nr 1 do decyzji z I instancji zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie zawiera żadnych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w jego treści ustalone zostały wyłącznie warunki dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynki jednorodzinnego. Z kolei załącznik nr 2 zatytułowany : "część graficzna wyników analizy" także nie zawiera wyników analizy, a jedynie linie wyrysowane na kopii mapy zasadniczej, na której nie zostały oznaczone granice obszaru analizowanego.

35 Ponadto oceniając przedłożoną do akt administracyjnych "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzoną w dniu 15 maja 2014 r. przez uprawnionego architekta M. T., wpisanego na listę Okręgowej Izby Architektów pod nr [...] trzeba zauważyć, iż budzi ona wątpliwości ze względu na brak jednoznacznego wyjaśnienia dlaczego teren analizy objął obszar większy od minimalnego wymaganego w § 3 rozporządzenia, tym bardziej, że jak wskazał analizator w części analizowany obszar jest niezabudowany. Należy wskazać, iż takie wyznaczenie obszaru analizy nie jest niezgodne z prawem ale wymaga uzasadnienia. Za niezgodne z prawem należy natomiast uznać braki w części tekstowej analizy w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą. Brak konkretnych danych jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy – co jest wymagane stosownie do treści § 7 i 8 rozporządzenia. Samo wskazanie w analizie, iż wskaźnik wysokości został ustalony "jako uśredniony w nawiązaniu do istniejących wartości w terenie analizowanym" nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe. Trzeba podkreślić, że o ile braki w części tekstowej poprawnej analizy w zakresie np. parametru szerokości elewacji frontowej mogą zaakceptowane, gdyż z części graficznej możliwe jest wyliczenie brakujących danych , to brak skonkretyzowanych danych dotyczących wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizy należy ocenić jako istotny brak. Z uwagi na powyższe, za niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie ww. wskaźników. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa Podkreślić należy, że bez wykonania prawidłowej analizy w zakresie wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów nie jest możliwe, a zatem dopuszczalne prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków stosownie do wymagań prawa, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też analiza urbanistyczno-architektoniczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich ustalanych wskaźników i parametrów, jakkolwiek nie wyłącza to uprawnienia do ustalenia poszczególnych wskaźników w inny, dopuszczalny sposób. Zawsze jednak szczegółowo sporządzona analiza stanowi punkt odniesienia dla dopuszczenia wyjątku w uwzględnieniu interesu inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09). Brak jakichkolwiek skonkretyzowanych w analizie danych dotyczących wysokości budynków w obszarze przedmiotowej analizy oraz brak załącznika do decyzji zawierającego tekstowe i graficzne wyniki analizy dyskwalifikują zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu odwoławczego.

36 Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa Sąd uznał iż należy uchylić decyzji obu instancji.

37 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi także należy je uznać za niezasadne. Nie można uznać, iż w przedmiotowym postępowaniu organy działały w sposób niezgodny zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej oraz zasady przekonywania poprzez nieprzedstawienie skarżącej poprawionego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 w dniu 19 maja 2014 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu 2 czerwca 2014 r. Ustosunkowując się do zarzutu, iż decyzja z 2 czerwca 2014 została wydana nieprawidłowo przez "architekta działającego z upoważnienia organu" wskazać należy, że jest on niezrozumiały i niezasadny gdyż decyzja została wydana przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa mgr inż. arch. M. T. – prawidłowo upoważnionego przez Prezydenta Miasta [...], co potwierdza pieczęć na decyzji. Nie jest również zasadny zarzut szybkiego rozstrzygania sprawy, gdyż organy są zobowiązane do szybkiego załatwiania sprawy (art. 12 i 35 kpa), przy czym zgodnie z art. 35 § 3 in fine kpa maksymalny termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy wynosi 1 miesiąc od otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie odwołanie D. K. wpłynęło do SKO w [...] 27 czerwca 2014, zaś decyzja odwoławcza została wydana 24 lipca 2014 r., a więc w końcowym okresie przewidzianym do jej wydania.

38 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (a) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - orzeczono jak w punkcie I sentencji.

39 O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a