Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 148/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 148/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi WŚ na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia 6 grudnia 2018r. Nr 47/2018 w przedmiocie powołania komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w urzędzie gminy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2018 r. [...], wydanym na podstawie art. 5 ust. 1a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ) i § 4 regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (dalej jako "Zarządzenie"), Wójt Gminy zgodnie z § 1 zarządzenia powołał Komisję Rekrutacyjną w celu przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. - sekretarz Gminy M., w składzie: A. W. - przewodniczący komisji, M. K. - zastępca przewodniczącego komisji, E. N. - członek komisji, P. R. - członek komisji. W § 2 zarządził, że "Zasady naboru i zadania Komisji Rekrutacyjnej określa regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania (§ 3 Zarządzenia).

4 W. Ś. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy, któremu zarzucił, że zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.). Stąd w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia.

5 Uzasadniając skargę, W. Ś. podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny; w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.

6 Skarżący wyjasnił, że na mocy ww. zarządzenia [...] Wójt Gminy powołał Komisję Rekrutacyjną do przeprowadzenia naboru, w skład której powołał swoją osobę. Powyższe skutkuje powstaniem sytuacji, że Komisja, której Wójt jest członkiem i której zadaniem ustawowym pozostaje wyłonienie nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, a następnie przedstawienie kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata, będzie przedstawiać organowi powołującemu Komisję, tj. Wójtowi - zarazem będącemu członkiem Komisji, kandydata celem zatrudnienia. Przedstawiona sytuacja braku niezależności Komisji w stosunku do Wójta Gminy, niedopuszczalnego łączenia kompetencji, narusza, - zdaniem W. Ś. - dyspozycję przepisu art 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, w związku z czym stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia jest uzasadnione.

7 W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do zastosowania art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o sygnaturze IV P [...], do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

8 Wójt podniósł, że zgodnie z treścią zaskarżonego zarządzenia powołana została Komisja Rekrutacyjna do przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. - sekretarz Gminy M.. W skład Komisji Konkursowej organ powołał swoją osobę, jako przewodniczącego Komisji, uwzględniając regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wprowadzony zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia 24 października 2014 r., w którym § 4 określa sposób powołania komisji rekrutacyjnej celem przeprowadzenia naboru na wolne stanowiska urzędnicze. Regulamin ten został wydany przez osobę poprzednio piastującą urząd Wójta Gminy.

9 Nadto powołując się na art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, organ podniósł, że ustawa ta w żaden sposób nie wskazuje członków komisji, nie zakazuje również wójtowi, jako kierownikowi jednostki, udziału w niej. Wójt odwołał się przy tym do stanowiska doktryny, zgodnie z którym nabór przeprowadza komisja powoływana przez kierownika jednostki, której skład i liczba członków nie są determinowane prawem, stąd mogą się w niej znaleźć osoby zatrudnione bądź nawet niezatrudnione w danej jednostce (np. specjaliści w zakresie rekrutacji). Na czele komisji powinien stać przewodniczący, którego wyznacza kierownik jednostki. Nie ma przeszkód, by to sam kierownik pełnił tę funkcję. W skład komisji powinny wchodzić co najmniej dwie osoby. Zatem, jak podniósł organ, wszystkie ustawowe wymagania dotyczące komisji rekrutacyjnej zostały spełnione.

10 Dodatkowo Wójt zauważył, że komisja rekrutacyjna liczyła aż cztery osoby, z których każda miała jeden głos. Jednakże procedura naboru na wolne stanowisko urzędnicze została przeprowadzona w składzie trzyosobowym. Fakt ten potwierdza protokół z dnia 21 grudnia 2018 r. z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze Sekretarza Gminy M. w Urzędzie Gminy M.. Wobec powyższego organ nie miał wpływu na wybór konkretnego kandydata. Nabór na wolne stanowisko miał charakter otwarty i konkurencyjny, jak wymaga tego ustawa. Organ nadmienił, że wymagane dokumenty aplikacyjne złożyła tylko jedna osoba, która po przejściu procedury naboru przez komisję rekrutacyjną została zakwalifikowana do zatrudnienia na wolne stanowisko.

11 W związku z powyższym Wójt podniósł, że, wydając zarządzenie [...], nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób usprawiedliwiający zastosowanie środków prawnych z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzenie nie zostało więc podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

12 Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego Wójt podniósł, że T. B. – przeniesiony ze stanowiska sekretarza Gminy M. na inne stanowisko kierownicze – złożył do IV Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w J. pozew w sprawie odwołania od wypowiedzenia zmieniającego warunki umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest zależne od wyniku innego postępowania – w tym przypadku toczącego się przed Sądem Rejonowym w J., stąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

13 Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i zaoponował wnioskowi o zawieszenie postępowania sądowego. Z kolei Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

14 Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

16 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

17 Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie powołania komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza Gminy M..

18 W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że skarga na powyższe zarządzenie jest dopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, czyli inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

19 Kwestionowany skargą akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wójt, z uwagi na monokratyczny charakter tego organu wykonawczego gminy, wykonuje bowiem kompetencje określone w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") dotyczące zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych poprzez podejmowanie aktów, które przyjmują m.in. formę zarządzeń o różnym charakterze i przedmiocie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK [...], [...]). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej "sekretarzem", a nabór kandydatów na wolne stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od zwolnienia stanowiska.

20 W niniejszej sprawie w związku z wolnym stanowiskiem sekretarza Gminy M. W. tej Gminy zarządził powołanie komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na ww. stanowisko urzędnicze. Wola organu gminy w tym zakresie przybrała formę prawną zarządzenia, czyli aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, akt ten podlega więc nadzorowi administracyjnemu, a skarga na ten akt - w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - podlega kontroli sądu administracyjnego

21 Ustawa o pracownikach samorządowych w rozdziale 2 (art. 11 i nast.) zawiera regulacje dotyczące nawiązania z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiany tego stosunku pracy. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy (dalej powoływanej także jako "u.p.s."), nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. W toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki (pkt 1); liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne (pkt 2); informację o zastosowanych metodach i technikach naboru (pkt 3); uzasadnienie dokonanego wyboru (pkt 4) oraz skład komisji przeprowadzającej nabór (pkt 5).

22 Nie może być wobec powyższych regulacji wątpliwości, że w związku z koniecznością przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze konieczne jest powołanie komisji (rekrutacyjnej). Wójt Gminy powołał komisję rekrutacyjną kwestionowanym zarządzeniem. Brak jednak w ustawie o pracownikach samorządowych regulacji prawnych dotyczących tego, kto wchodzi w skład takiej komisji. Kwestie te w Gminie M. normuje przyjęty zarządzeniem Wójta tej Gminy nr [...] z dnia 24 października 2014 r. "Regulamin naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" (dalej też jako "Regulamin"). Zgodnie z § 4 Regulaminu, w skład Komisji Rekrutacyjnej mogą wchodzić: wójt lub osoba przez niego upoważniona (pkt 1), przełożony wyższego szczebla dla wakującego stanowiska (pkt 2), sekretarz Gminy (pkt 3), pracownik ds. kadr (4). Komisja pracuje w składzie co najmniej 3-osobowym.

23 W niniejszej sprawie z powodu powołania w skład komisji rekrutacyjnej Wójta Gminy W. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Należy jednak zauważyć, że za nieważne uznaje się uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK [...], lex nr 320891). Sprzeczność zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P [...]).

24 Przenosząc te rozważania na okoliczności tej sprawy trzeba wskazać, że - zgodnie z ww. regulaminem naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych - w skład komisji rekrutacyjnej może wchodzić Wójt Gminy. Bez wątpienia o zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia nie może decydować wyłącznie jego zgodność z treścią § 4 ww. Regulaminu obowiązującego w Gminie na mocy zarządzenia z dnia 24 października 2014r. Regulamin taki nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa. To jednak brak jest podstaw prawnych, by przyjąć, jak chce tego skarżący, że o sprzeczności z prawem skarżonego zarządzenia ma decydować jego sprzeczność z zasadą niełączenia kompetencji, czy obawa o brak niezależności komisji rekrutacyjnej w stosunku do Wójta Gminy jako kierownika jednostki.

25 Odnośnie niedopuszczalnego łączenia kompetencji, na co powołuje się w skardze W. Ś., należy zauważyć, że nie sposób skutecznie formułować tego zarzutu wyłącznie w oparciu o reguły wykładni celowościowej lub dyrektywę interpretacyjną racjonalnego prawodawcy. Otóż uprzednio w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457) – art. 36a ust. 6, a obecnie w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996) - art. 63 ust. 14, zawarte są szczegółowe regulacje dotyczące składu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Nie może być w takim przypadku wątpliwości, że gdy ustawa wprost stanowi, iż w skład komisji wchodzi trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, to w skład takiej komisji nie może wchodzić piastun organu. W ustawie o pracownikach samorządowych brak jest takiej regulacji. A zatem to prawodawca samorządowy ustala merytoryczne i proceduralne reguły, którymi będzie się kierował w postępowaniu rekrutacyjnym, włączając w to zasady powoływania komisji rekrutacyjnej (por. Rycak A. i in., Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, wyd. II, publ. WK 2016 ).

26 Z kolei formułowana w skardze obawa o niezależność komisji rekrutacyjnej uczestniczącej w procedurze naboru na sekretarza Gminy M. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, skoro komisja taka jest odrębnym od kierownika jednostki podmiotem i to dokonującym wyboru w sposób kolegialny i doraźny. W każdym razie skoro ustawodawca w innych aktach prawnych (np. ustawa – Prawo oświatowe) wprowadza regulacje dotyczące składu komisji konkursowej, to brak takiej regulacji w ustawie o pracownikach samorządowych powoduje, że powołanie w skład takiej komisji kierownika jednostki nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Przepis prawa w tej części, w której stanowi, że komisja przedstawia kierownikowi jednostki wyłonionych kandydatów, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, skoro żaden przepis prawa nie zabrania Wójtowi ww. Gminy na osobisty udział w składzie komisji rekrutacyjnej.

27 Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

28 Sąd oddalił także wniosek o zawieszenie postępowania. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK [...], lex nr 2642995). Wynik postępowania przed sądem pracy nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.