Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Go 932/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Go 932/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXX/163/08 w sprawie ustalenia regulaminu i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy stwierdza nieważność § 1, § 4, § 5, § 7 pkt 1, § 10 pkt 1, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 1. Dnia 18 grudnia 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXX/163/08 w sprawie ustalenia regulaminu i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy. Jako podstawę uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.).

3 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie :

4 - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (wówczas Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.; dalej u.c.c.z.) polegające

5 na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 1, § 7 pkt 2, § 10 pkt 1, § 13, § 14 ust. 2, § 15 i § 17 zaskarżonej uchwały materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarza, a nadto wskazaniu zakresu działań, uprawnień i upoważnień przysługujących administratorowi cmentarza;

6 - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , poprzez wprowadzenie w § 14 zakazów określonego zachowania się stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego;

7 - art. 40 ust.2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 4 i 5 uchwały obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w sytuacji gdy wszelkie regulacje tego dotyczące winny znaleźć miejsce w odrębnej uchwale;

8 - art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 14 pkt 8 zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem;

9 - art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 16 uchwały,

10 że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy ustawy

11 o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń,

12 - art. 140 kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego , poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 2 pkt 1 zakazu wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia zarządzającemu cmentarzem i uzyskaniem jego zgody,

13 co stanowi naruszenie uprawnienia właścicielskiego w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy.

14 Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1, § 4, § 5, § 7 pkt 1,

15 § 10 pkt 1, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17.

16 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że ze względu na uznania zasadności zarzutów skargi, w dniu

17 11 września 2017 r., uchwalił nowe uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy (nr XXXIV/270/17) oraz ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy (nr XXXIV/271/17). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała utraciła moc zgodnie z § 5 uchwały nr XXXIV/271/17 z dniem 11 września 2017 r.

18 Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę Prokurator podtrzymał stanowisko podnosząc, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części wywołuje inne skutki prawne niż jej wyeliminowanie z obrotu uchwałą własną organu.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

20 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi

21 i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

22 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r.

23 poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę

24 na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

25 Szczególne uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia

26 2016 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a.

27 5. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała w przedmiocie regulaminu i opłat cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad

28 i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera

29 w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku

30 do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.

31 6. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów są one w pełni zasadne,

32 co przyznał też sam organ. Po pierwsze uchwała wykracza poza zakres określony art. 40 ust.2 usg, poprzez wprowadzenie w § 4 i 5 uchwały obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w sytuacji, gdy wszelkie regulacje tego dotyczące winny znaleźć miejsce w odrębnej uchwale.

33 Niezgodne z prawem jest również wskazanie w § 16 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy ustawy o cmentarzach

34 i chowaniu zmarłych, co może być rozumiane jako prymat przepisów prawa miejscowego nad ustawą.

35 Niezgodne z ustawą są również zapisy zawarte w § 1, § 7 pkt 2, § 10 pkt 1, § 13, § 14 ust. 2, § 15 i § 17. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest

36 do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym niezgodne z prawem są przepisy regulaminu, w których mowa jest o zarządcy i jego kompetencjach.

37 Za naruszające istotnie prawo należy też zapis § 14 regulaminu, który opisuje czyny stypizowane w aktach rangi ustawowej – kodeksie karnym lub kodeksie wykroczeń.

38 Niezgodne z art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jest wprowadzenie bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt na cmentarz (§ 14 pkt 8 zaskarżonej uchwały).

39 Kwestie dotyczące robót budowlanych regulują przepisy prawa budowlanego, zaś cywilnoprawne – odpowiedni kodeks cywilny i regulamin nie może tego modyfikować.

40 7. Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

41 Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na skutek uchylenia własnej uchwały oraz stanowiska prokuratora, który skargę podtrzymał należy wskazać, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów

42 i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

43 Zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności

44 od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki

45 od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

46 W przedmiotowej sprawie zakwestionowane przepisy, w okresie obowiązywania mogły wywołać skutki prawne wobec jednostek, co przemawia za ich wyeliminowaniem z obrotu ze skutkiem ex tunc.