Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2020 r., II SAB/Gl 5/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2020 r., II SAB/Gl 5/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie wykonania innych robót budowlanych 1. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. "A" S.A. w W., Oddział w S. (strona, skarżący) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB),że podczas kontroli trasy gazociągów [...] T. - T. nitka I i II stwierdzono naruszenie ich strefy kontrolowanej na terenie działek nr 1,2,3,4,5,6,7 zlokalizowanych przy ul. [...] w D. Poza opisaną pismem [...] z dnia 03.11.2016 halą magazynową, w strefie kontrolowanej gazociągów zostały wybudowane niżej wymienione obiekty:

3 budynek blaszany w odległości 15 m od gazociągu T. - T. nitka II,

4 myjnia samochodowa zlokalizowana na działkach nr 2, 3, 4 w odległości ok. 4 m od gazociągu [...] T. - T. nitka II,

5 budynek blaszany na działkach nr 4,5,6,7 w odległości 10m od gazociągu [...] T. - T. nitka I oraz w odległości 16 m od gazociągu [...] T. - T. nitka II,

6 2x budynek blaszany zlokalizowany na działce nr 7 bezpośrednio nad gazociągami,

7 parking dla samochodów ciężarowych oraz osobowych nad gazociągami,

8 plac manewrowy wykonany z płyt betonowych oraz nawierzchni asfaltowej bezpośrednio nad gazociągami.

9 Inspektorzy PINB przeprowadzili dnia [...] sierpnia 2019 r. kontrolę wskazanej nieruchomości. W jej rezultacie potwierdzono, że na wskazanej nieruchomości, w strefie kontrolowanej gazociągów wysokiego ciśnienia usytuowane są obiekty budowlane.

10 Pismem z dnia [...] października 2019 r, PINB powiadomił skarżącego, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowe obiekty zostały wzniesione legalnie.

11 Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) ponaglenie na bezczynność PINB.

12 Postanowieniem z dnia [...] r., [...] uznał, że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. W ocenie organu II instancji wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII k.p.a., albowiem strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego (co skutkowałoby koniecznością wydania przez organ powiatowy kwalifikowanego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę co do istoty), lecz o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji - co zrodziło po stronie organu powiatowego obowiązek pisemnego poinformowania skarżącego o wyniku podjętych działań.

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność skarżący zarzucił PINB naruszenie art. 35 w związku z art. 37 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz przepisu art. 61a i 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniósł o stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia ustrojowej zasady prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

14 Skarżący stwierdził, że na skutek jego podania z dnia 26 lipca 2019 r. wniesionego do PINB w D. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności posadowionych na wskazanych nieruchomościach obiektów. Brak było przesłanek do zastosowania przepisów działu VIII k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 61 a oraz art. 124 k.p.a. albowiem stanowisko organu winno zostać wyartykułowane postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, względnie wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, którą organ powinien doręczyć stronie wraz z pouczeniem o możliwości i terminie jej zaskarżenia, czego organ jednak zaniechał. Wskazał ponadto, że pismo PINB z dnia [...] października 2019 r. nie spełnia minimum wymogów formalno-prawnych zawartych w k.p.a. przez co faktycznie uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z przysługujących mu środków zaskarżenia. Na marginesie skarżący wskazał, iż rzeczą organu wyższego stopnia przy rozpatrywaniu ponaglenia na bezczynność organu nie powinno być poszukiwanie usprawiedliwienia bierności ponaglanego organu za wszelką cenę.

15 W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz argumentacje prawną.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

17 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. -dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

18 Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

19 Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia do właściwego organu.

20 Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

21 Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 w związku z art. 37 k.p.a., a to poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz naruszenie przepisu art. 61 a oraz 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

22 W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 26 lipca 2019 r. zawiadomił PINB o nieprawidłowym zagospodarowaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w D., gdzie znajdują się gazociągi wysokiego ciśnienia T.-T. I, T.-T. II oraz zlokalizowaniem tam obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej.

23 Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie jej procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez PINB wydane. Organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego.

24 Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016).

25 Za zupełnie nieuzasadnioną Sąd uznaje argumentację podniesioną w uzasadnieniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygającego ponaglenie skarżącego. Przedmiotem skargi, w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. może być działanie organów administracji (innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) bądź ich pracowników. Rozstrzygana sprawa dotyczyła zaś indywidualnej sprawy administracyjnej leżącej w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. (sygn. II SAB/Ol 14/18 – za CBOSA) "nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki, ale wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej.

26 Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

27 Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2018 w terminie miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy.

28 Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia fakt, że PINB po złożeniu przez skarżącego wniosku z 26 lipca 2019 r. jedynie przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. PINB uchylił się od przeprowadzenia postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący, nie nadał stosownego biegu jego wnioskowi, a ostatecznie dopiero pismem z dnia [...] października 2019 r, odmówił faktycznie wszczęcia postępowania, wbrew przepisom k.p.a. - zwykłym pismem. Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

29 Na zakończenie należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.