Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2021 r., II SA/Gl 458/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2021 r., II SA/Gl 458/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku B. S. oraz R. S. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R., na działce o numerze geodezyjnym 1.

3 W uzasadnieniu podano m. in., że według wnioskodawców obecni właściciele ww. nieruchomości – K. B. i I. L. – przystąpili do prac rozbiórkowych budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości. Na jej terenie znajdują się stanowiące własność wnioskodawców rzeczy ruchome o łącznej wartości 89.825,68 zł, szczegółowo wymienione w akcie oskarżenia, na podstawie którego przed Sądem Rejonowym w R. toczyło się postępowanie o sygn. akt [...] przeciwko K. B. i I. L.o czyn z art. 284 §1 k.k. (przywłaszczenie). PINB ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. udzielono I. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz dwóch budynków inwentarskich zlokalizowanych na ww. nieruchomości. W dniu [...] r. inwestor zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych ww. decyzją, przedkładając oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie ma zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił już poprzednio wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki budynków zlokalizowanych na nieruchomości jw. W uzasadnieniu wskazano m. in., że twierdzenia B. S., iż nie ma dostępu do mających do niej należeć przedmiotów, które miałyby się znajdować w budynkach objętych pozwoleniem na rozbiórkę, nie stanowi podstawy do interwencji organów nadzoru budowlanego. Sprawa ma przede wszystkim charakter cywilnoprawny i na tym gruncie winna zostać rozstrzygnięta. Wstrzymanie robót rozbiórkowych możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. Przesłanki tam zawarte nie zachodzą.

4 Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. S. i R. S. Zarzucili naruszenie:

5 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy nie występuje żadna z podstaw zastosowania tego przepisu;

6 2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., polegające na spowodowaniu zagrożenia dla mienia;

7 3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom niniejszej sprawy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranego materiału, czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

8 4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji zaistnienia zagrożenia dla mienia stron.

9 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

10 W uzasadnieniu podano m. in., że organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby roboty rozbiórkowe były w ogóle prowadzone. Jest utrwalone w doktrynie prawa administracyjnego, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. WINB orzeka w przedmiocie niniejszego postępowania już kolejny raz. Sprawa ma charakter cywilnoprawny i na tym gruncie winna zostać rozstrzygnięta przez właściwy sąd powszechny, którego orzeczenie powinien egzekwować później komornik sądowy. Na poprzednie rozstrzygnięcie WINB wniesiono skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 1059/17, oddalił ją. Skarżąca ówcześnie w żaden sposób nie wykazała, iż dysponowała stosowną legitymacją do wszczęcia postępowania. Samo roszczenie do rzeczy ruchomych znajdujących się w obiekcie podlegającym rozbiórce nie kreuje interesu prawnego podlegającego ochronie na drodze postępowania administracyjnego.

11 Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania, względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie:

12 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy nie występuje żadna z podstaw zastosowania tego przepisu;

13 2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., polegające na spowodowaniu zagrożenia dla mienia;

14 3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom niniejszej sprawy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranego materiału, czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

15 4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia zagrożenia dla mienia stron.

16 W uzasadnieniu podano m. in., że zaniechanie organu narusza wymienione w zarzucie przepisy, a oprócz tego wyrządziło wymierne szkody zawiadamiającym. Bezczynnością swoją organy nadzoru budowlanego doprowadziły do tego, że faktycznie doszło do zniszczenia mienia, którego ochronę przewiduje art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.

17 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

20 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

21 Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

22 Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

23 Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

24 Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

25 Mają zatem racje organy, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

26 W świetle art. 50 ust. 1 p.b. (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

27 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

28 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

29 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

30 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

31 Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na powyżej podstawie może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. (jeśli spełnione są przesłanki szczegółowe).

32 Postępowanie może zostać wszczęte pod warunkiem złożenia wniosku przez legitymowany podmiot (o ile nie jest ono wszczynane z urzędu) oraz w sytuacji, w której roboty rozbiórkowe są faktycznie prowadzone. Zdaniem Sądu skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że dysponuje stosowną legitymacją do wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. Nie jest ona bowiem stroną ze względu na definicje zawarte w art. 28 ust. 2 p.b. (który dotyczy jednak jedynie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) bądź w art. 28 k.p.a. Samo roszczenie do rzeczy ruchomych, co do których toczy(ł) się spór, znajdujących się w obiekcie podlegającym rozbiórce, nie kreuje interesu prawnego podlegającego ochronie na drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 1059/17). Skarżącej przysługiwało co najwyżej powództwo cywilne przed sądem powszechnym o wydanie rzeczy (art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego). Tam należało rozstrzygać sprawy sporne tego rodzaju. Prawa skarżącej były również realizowane w postępowaniu karnym. Jeśli doszło do szkód, strona ma możliwość dochodzenia roszczeń przeciwko sprawcy. Przysługiwała i przysługuje jej więc ochrona sądowa, ale w innym trybie.

33 Skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). W niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek przesłanek do wszczęcia postępowania, zatem i nie naruszono ww. przepisu. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i przyznanych w skardze (co do roszczeń o rzeczy ruchome znajdujące się ówcześnie w nieruchomości), daje podstawy do przyjęcia, iż rozstrzygnięcia – co do zasady – były słuszne.

34 Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 §1, 61a §1, 77 §1, 80, 107 §3, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 50 ust. 1 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

35 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

36 Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

37 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.