Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2022 r., II SA/Gl 1583/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2022 r., II SA/Gl 1583/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej: strona, skarżący), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych, poprzez ich wyrównanie stanowiące różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymywanego przez T. S. z tytułu sprawowania opieki nad matką.

3 W uzasadnieniu organ podał m. in., że strona powołała się art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.). Podana podstawa prawna, tj. art. 31 u.ś.r., jest całkowicie chybiona i przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do sprostowania decyzji administracyjnej, a zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Postępowania w sprawie wznowienia postępowań dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały prawomocnie zakończone i wnioski w tamtych sprawach okazały się nieuzasadnione.

4 Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona. Zarzucono naruszenie art. 31 oraz art. 27 ust.5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu i przyznania skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres 3 lat wstecz; art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; art. 8 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP); naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

6 W uzasadnieniu organ podał m. in., że art. 31 u.ś.r. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji prostującej błąd, natomiast wprowadza normę określającą termin wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w znanym prawu materialnemu albo procedurze administracyjnej trybie. Nie miało to jednak miejsca. Stąd zasadną jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 ww. ustawy.

7 Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzucono naruszenie:

8 - art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu i przyznania skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres 3 lat wstecz licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu, bowiem z mocy prawa nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia roszczenia, który rozpoczął bieg na nowo, a sprawa nie ma powagi rzeczy osądzonej;

9 - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 61 §1 i art. 107 §1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do całości żądania zawartego we wniosku z dn. 15 lipca 2021, inicjującym ponowne postępowanie, dotyczącym sprostowania błędu w decyzjach na podstawie art. 31 u.ś.r., bez konieczności wszczynania postępowania w trybie nadzwyczajnym;

10 - art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, a także naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z powołanym we wniosku stanowiskiem wielu sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13;

11 - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, z powodu rezygnacji skarżącego z zatrudnienia i podjęcia obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

12 Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia jw.

13 W uzasadnieniu podano m. in., że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 31 u.ś.r. Przepis ten nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem decyzji zawierającej błąd w rozumieniu tego przepisu. Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania zakończyło się postanowieniem NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. I OZ 52/21, przez oddalenie zażalenia na postanowienie WSA w Gliwicach. Sprawa nie została rozpoznana merytorycznie i nie ma powagi rzeczy osadzonej w tym trybie.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

16 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

17 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

18 Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

19 Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

20 Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

21 Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

22 Strona wnioskowała o prowadzenie postępowania w trybie art. 31 u.ś.r. i w odniesieniu do sposobu jego rozumienia oraz stosowania prowadziła swoją argumentację, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu."

23 Sąd podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 701/17, gdzie to stwierdzono, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Art. 31 u.ś.r. nie reguluje więc szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a., mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Podzielenie innej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.). Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a. (zob. również wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2805/19; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 2523/15).

24 Zatem, zmiana ostatecznej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych. Skoro w trybach nadzwyczajnych decyzja ostateczna przyznająca stronie prawo do świadczenia nie została uchylona i nie orzeczono innej jego wysokości, to zasadnym jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 ww. ustawy.

25 Przepisy Kodeksu cywilnego w powyższym kontekście nie mają tu znaczenia. Dotyczą bowiem sfery stosunków prywatnych, a nie publicznoprawnych.

26 Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 – 9, 61, 61a §1, 107 §1 i §3, 138 §1 pkt 1 i §2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 31, 27 ust. 5, 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 123 §1 pkt 1 i 124 §1 i 2 Kodeksu cywilnego, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

27 Nie jest też rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie odnosić się do kwestii materialnych, co do zasadności roszczeń finansowych strony, gdyż temu służyły odrębne postępowania, w tym nadzwyczajne, w których przysługiwały środki odwoławcze. Niniejsze postępowanie nie może być traktowane jako kolejna, pozaprocesowa instancja odwoławcza.

28 Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

29 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

30 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.