Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2013 r., III SA/Gd 431/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2013 r., III SA/Gd 431/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Burmistrz B. decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...] powołując się na art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 2, art. 37, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nakazał skarżącej zwrot w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. kwoty 954,45 zł tytułem nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłku stałego przyznanego na mocy decyzji nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. oraz potrącił kwotę 136,35 zł z bieżących wypłat zasiłku stałego w 7 ratach po 136,35 zł, począwszy od dnia 1 lutego 2013 r.

3 W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej w rodzinie, to jest o podjęciu przez jej córkę od dnia 24 kwietnia 2012 r. stażu oraz o przyznaniu jej od dnia 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. świadczeń ze środków Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu [...]. W okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. w rodzinie skarżącej przekroczone zostało kryterium dochodowe, zatem zasiłek stały za ten okres skarżącej nie przysługiwał.

4 W odwołaniu M. P oświadczyła, że o fakcie przyznania córce M. stypendium socjalnego z Uniwersytetu nikt jej nie poinformował, nie mogła zatem informacji takiej zataić. Zwrot kwoty 954,45 zł stanowiłby dla niej nadmierne obciążenie i niweczyłby skutki pomocy udzielonej córce przez Uniwersytet.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] powołując się na art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 104 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

6 Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

7 Ponadto wskazał, że odstąpienie od żądania zwrotu części lub całości nienależnie pobranych świadczeń możliwe jest w szczególnych przypadkach, gdy wystąpią określone przesłanki, a żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Wobec tego skarżąca powinna złożyć do organu pierwszej instancji wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi brak wnikliwego rozpoznania sprawy.

9 Jej zdaniem, do dochodu prawdopodobnie nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej, organ nie odniósł się ponadto do wszystkich wniosków zawartych przez nią w odwołaniu.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

12 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

13 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

15 Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 14 marca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 28 stycznia 2013 r., którą nakazano skarżącej zwrot kwoty 954,45 zł tytułem nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłku stałego oraz potrącono kwotę 136,35 zł z bieżących wypłat zasiłku stałego w 7 ratach po 136,35 zł począwszy od dnia 1 lutego 2013 r.

16 Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły m.in. przepisy art. 98 i art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).

17 Na wstępie rozważań należy podnieść, że organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, które przekroczyło w rozpoznawanym okresie kwotę kryterium dochodowego.

18 Stosownie do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie. Przy tym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Do dochodu nie wlicza się m.in. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty.

19 Organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że stypendium przyznane córce skarżącej ze środków Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu [...] pobierane przez nią w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., należy wliczać do dochodu rodziny.

20 Jest tak, ponieważ nie jest to stypendium przyznawane na podstawie przepisów o systemie oświaty - jak tego wymaga art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, ale na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym. Nie można go zatem ująć w katalogu wyłączeń z art. 8 ust. 4 tej ustawy. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 745/12) oraz znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 572) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572).

21 W konsekwencji dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli kwotę 351 zł, a pobrany przez skarżącą w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. zasiłek stały, jak prawidłowo orzekły organy, jej nie przysługiwał.

22 Jednak organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepis art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej.

23 Stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio.

24 Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

25 Jak wynika z treści przywołanego przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej art. 104 ust. 4 tej ustawy stosuje się odpowiednio. W sytuacji odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego zastosowanie. Ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, przemawiają za zastosowaniem wprost tej normy. Także orzecznictwo sądów administracyjnych reprezentuje takie stanowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 517/07 orzeczenia dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/).

26 Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 874/10, orzeczenie dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl, podniósł, że z odesłania w art. 98 ustawy o pomocy społecznej do art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest wprost zastosować art. 104 ust. 4.

27 Zatem rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest zastosować art. 104 ust. 4. Także organy orzekające w niniejszej sprawie były zobowiązane do zastosowania tego przepisu.

28 Ponadto w judykaturze podkreśla się, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 ustawy zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych powyżej wyrokach czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 950/11, wyrok dostępny w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia.

29 W przedmiotowej sprawie Burmistrz B. do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Z akt sprawy nie wynika także, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej pod kątem wystąpienia przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu zasiłku.

30 Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 28 stycznia 2013 r., co prawda pouczył skarżącą o tym, że może ona wystąpić z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. To jednak, jak już wyżej wskazano, organ nie może się do takiego pouczenia, poczynionego dopiero na etapie wydania decyzji o zwrocie świadczenia, ograniczyć. Należy bowiem przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w przypadku wystąpienia przesłanek, pracownik socjalny powinien z takim wnioskiem wystąpić albo pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem.

31 Podkreślić należy, i jednocześnie wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem. Nie zaś, jak zdają się sądzić organy administracji, dwoma odrębnymi postępowaniami wszczynanymi w oparciu o art. 98 ustawy (z urzędu po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej) oraz na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy (na wniosek pracownika socjalnego lub strony).

32 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają z powyższych rozważań.

33 Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

34 Na zakończenie należy dodać, że w związku z otrzymanym pouczeniem, skarżąca w odwołaniu wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty świadczenia, o jej umorzenie, a także o odroczenie terminów płatności.

35 Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.

36 W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.