Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Bd 785/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Bd 785/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, o które wniesiono pismem z [...].09.2015 r.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...].09.2015 r. J. F. (dalej określany jako skarżący) wniósł "o wszczęcie przez organ stosownych postępowań administracyjnych i zawiadomienie o ich wszczęciu lub odmowie ich wszczęcia pełnomocnika strony w trybie art. 61 i 61a w związku z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego." Po doprecyzowaniu żądań ustalono, że jedno z żądań dotyczyło rozbiórki budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych.

4 Organ powołał się na art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jedną z przesłanek jest brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn umożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka przedmiotowa). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przesłanką przedmiotową, gdyż postępowanie zostało zakończone.

5 Organ wskazał, że [...].01.2015 r. dokonano kontroli rozbiórki budynku mieszkalnego. Podczas kontroli stwierdzono, że roboty rozbiórkowe nie zostały zakończone, a do wykonania pozostało rozebranie fundamentów i usunięcie gruzu. Właściciel roboty rozbiórkowe prowadził na podstawie zgłoszenia, które złożył w Starostwie Powiatowym [...].04.2013 r. O przebiegu i wyniku kontroli skarżący został powiadomiony pismami z [...].02.2015 r. i [...].04.215 r. W dniu [...].10.2015 r. dokonano kolejnej kontroli dotyczącej rozbiórek. Ustalono, że właściciel działki dokonał rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i zasieku. Ponieważ ww. roboty wykonano bez wymaganego zgłoszenia, inwestor został ukarany mandatem karnym. Wykonanie rozbiórki nie stanowiło podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

6 Na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

7 W uzasadnieniu organ powołał treść art. 61a § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że, jak wskazuje się w doktrynie, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że jeśli chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zaistnieje, organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania. Z treści zaskarżonego postanowienia należy wnioskować, że przesłanką, dla której odmówiono wszczęcia postępowania, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

8 Z art. 31 ust. 1 i 2 P.b. wynika, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki (ust. 1). Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (ust. 2).

9 Nadto, zgodnie z art. 93 pkt 3 P.b., kto dokonuje rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, naruszając przepisy art. 28 lub art. 31 ust. 2, podlega karze grzywny. Jednakże Prawo budowlane dotyczy obiektów istniejących, a więc skuteczne dokonanie rozbiórki w przedmiotowej sprawie oznacza brak przedmiotu sprawy i ewentualnie tzw. odpowiedzialność wykroczeniową osoby odpowiedzialnej za zrealizowanie robót rozbiórkowych.

10 Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem żądania, co oznacza, że nie może formułować wniosków i ocen jego dotyczących, a w szczególności dokonywać oceny postępowania o charakterze wyjaśniającym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu jest wyłącznie aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym w świetle zebranego materiału należy uznać, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie naruszył cyt. przepisu - art. 61a § 1 K.p.a.

11 Skargę na powyższe postanowienie złożył J. . zarzucając mu:

12 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

13 a) art. 31 ust.1 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynikało, że w toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji właściciel bez uzyskania pozwolenia na rozbiórkę dokonywał rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz przyjęcie, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy przywołane przepisy dają podstawę do wszczęcia postępowania oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez zezwolenia i stwarzających niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia;

14 b) art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 51 ust. 5 P.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazania zaniechania robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązków w zakresie przedsięwzięcia odpowiednich zabezpieczeń i doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem przywołane przepisy dają podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji nakazującej zaniechania robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązki związane z doprowadzeniem prac do stanu zgodnego z prawem;

15 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

16 a) art. 28 w zw. z art. 233 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie może być stroną postępowania, podczas gdy posiada on interes prawny w wydaniu przez organ rozstrzygnięcia i może żądać podjęcia przez organ czynności w celu ochrony swojego interesu prawnego w postaci ochrony prawa własności przed negatywnym oddziaływaniem robót budowlanych wykonywanych na sąsiedniej działce, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania;

17 b) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe, z którego wynika, że istniały przesłanki do wydania decyzji o odpowiedniej treści, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie;

18 c) art. 7 w. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów i pominięciu szeregu okoliczności, w szczególności wykonywania prac rozbiórkowych bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stwarzania zagrożenia dla sąsiedniego budynku należącego do skarżącego i spowodowania uszkodzeń na ścianie tego budynku posiadającego z rozbieranym budynkiem wspólny fundament i połączonego z jego wciąż istniejącą ścianą, co spowodowało nierozważenie należyte całości okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego;

19 W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania.

20 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

23 Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Innymi słowy, niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być zatem rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony.

24 W sprawie niniejszej powyżej opisane uchybienie było udziałem organów obydwu instancji. Miało ono wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne, podlegały eliminacji z obrotu prawnego.

25 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania organ podjął czynności wyjaśniające, bowiem dokonał trzykrotnie ([...].01.2015 r., [...].10.2015 r. i [...].05.2016 r.) oględzin nieruchomości, podczas których dokonał ustaleń dotyczących zaistnienia faktu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego. Organ ustalił, że budynki gospodarcze zostały rozebrane bez stosownego zgłoszenia (za co ukarał właściciela nieruchomości mandatem karnym) oraz że rozbiórka budynku mieszkalnego została zgłoszona, jednakże, co należy podkreślić, w aktach sprawy brak jest stosownego dowodu na tę okoliczność. Efektem podjętych działań było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że - niezależnie od tego, w jaki sposób skarżący sformułował swoje żądanie wszczęcia postępowania - organ nie miał pewności co do tego, czy prowadzić postępowanie, czy też nie i uznał, że zanim podejmie decyzję w tym przedmiocie, powinien dokonać wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem badał legalność prowadzonych robót budowlanych, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia i dokumenty, przeprowadzał kontrole. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy w II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu.

26 Odnośnie zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zasadny był jedynie zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej.

27 Niezrozumiały i w związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 233 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organy obu instancji wprost wskazywały, iż nie kwestionują okoliczności, że skarżący winien być uważany za stronę postępowania. Natomiast art. 233 K.p.a. dotyczy odrębnego postępowania w przedmiocie skargi (art. 227 K.p.a. określa, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw), które nie miało w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

28 Natomiast zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego były przedwczesne, ponieważ zaskarżone postanowienia miały charakter proceduralny i ww. zarzuty mogą być rozważane jedynie w toku już wszczętego postępowania. To samo dotyczy zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

29 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną Sądu, dokona formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określi jego przedmiot, a następnie - w zależności od oceny dopuszczalności prowadzenia tego postępowania - zakończy postępowanie stosowną decyzją podjętą w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (w szczególności o dowód zgłoszenia przez inwestora rozbiórki budynku mieszkalnego). Pamiętać przy tym będzie organ, że ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tak zainicjowanym postępowaniu organ zapewni udział jego stronom na każdym etapie rozpoznania sprawy, w tym dokona zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a.

30 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.