Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 670/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 670/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S., J. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Starosta [...], postanowieniem z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", w związku z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku B. S. oraz J. R. o zwrot nieruchomości położonej w obrębie E. , gmina C. oznaczonej numerem geodezyjnym [...], odmówił wszczęcia postępowania.

3 W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że [...] stycznia 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Przedsiębiorstwa [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1984 r. Rep A nr [...] od C. i K. B.. Jak wynika z akt sprawy działki [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,5900 ha zostały nabyte z przeznaczeniem pod eksploatację kruszywa.

4 Wyjaśniono, że Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie spadku po poprzednich właścicielach C. i K. B.. W wyznaczonym terminie strony przedłożyły akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].04.2012 r. Rep. [...], informacje o rejestrowanym akcie z dnia [...].04.2012 r., protokół dziedziczenia z dnia [...].04.2012 r. Rep. [...].

5 Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że działka [...] położona w obrębię E. gmina C. aktualnie stanowi część działki oznaczonej numerem [...] o pow. 26,6046 ha i jest własnością osoby trzeciej na podstawie umowy z dnia [...].08.2014 r. Rep. A. [...]. Wskazana powyżej działka była przedmiot postępowania toczącego się w sprawie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Przedsiębiorstwa [...] przed Wojewodą T. zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...].12.1998 r. znak. [...].

6 Organ przytoczył stanowisko Sadu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2015r. sygn. ak: III UK 16/15 "Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie."

7 W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżące wniosły o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie:

8 art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstaw odmowy wszczęcia postępowania oraz niewskazanie przesłanek faktycznych i prawnych negatywnego rozstrzygnięcia wniosku stron,

9 art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem była przedmiotem postępowania administracyjnego, ale z udziałem innych stron, aniżeli skarżący.

10 W uzasadnieniu zażalenia zarzucono, że Starosta [...] w ogóle nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Argumentowano, że organ doszedł do błędnego przekonania, iż zachodzi tożsamość sprawy, albowiem ma ona miejsce jedynie w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki.

11 Wywodzono, że niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, bowiem decyzja, na którą powołał się Starosta [...] dotyczyła także zwrotu gruntów położonych w E. oznaczonych działkami nr [...] o pow. 0,34 ha zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] i części działek nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 0,97 ha zapisanych w Księdze Wieczystej nr [...].

12 Za najistotniejszy argument uznano okoliczność, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].12.1998 roku, [...] toczyło się na wniosek K. i C. B. i wobec nich została wydana decyzja, a nie wobec skarżących B. S. i J. R.. Zatem nie tylko przedmiot, ale podmioty rozstrzygnięcia różnią się. Wywodzono, że nie zachodzi zatem tożsamość sprawy, jeżeli ustalenia nie dotyczą tych samych stron, a przy tym inny jest przedmiot żądania skarżących.

13 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 61 a § 1, art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a, u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

14 Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

15 Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc we wskazanym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r" sygn. akt II SA/Ke 557/12).

16 Dalej należy podkreślić, że jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 841/15). Jak wynika z orzecznictwa w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To zaś stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 Kpa (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt SA/Bk 529/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2258/15).

17 Co więcej, tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów), z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni. Tożsamość przedmiotowa tyczy się zaś podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 luty 2017r. sygn. akt II SA/Kr 801/16).

18 W przedmiotowej sprawie o zwrot działki nr [...] wystąpiła B. S. oraz J. R., jako następczynie prawne po wywłaszczonych K. i C. B.. Następstwo prawne wnioskodawczyń po wywłaszczonych potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A numer: [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. sporządzony przez notariusza A. M..

19 Z akt sprawy wynika także, że w stosunku do działki objętej obecnie wnioskiem o zwrot toczyło się już postępowanie administracyjne w kwestii ewentualnego zwrotu w wyniku, którego wydano decyzję Wojewody T. z dnia [...].12.1998r. znak: [...]. W stosunku do działki nr [...] orzeczono o odmowie jej zwrotu. Stronami tego postępowania byli Państwo K. i C. B..

20 Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom składających zażalenie, w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość spraw, zarówno od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, przy tej samej treści żądania tj. zwrotu nieruchomości i tej samej podstawie tj. przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Tożsamość podmiotowa wynika z faktu, że B. S. oraz J. R. są spadkobierczyniami po K. i C. B.. Dla stwierdzenia, że zachodzi także tożsamość przedmiotowa spraw nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, że w decyzji z dnia [...].12.1998r. znak:

21 [...] orzekano także w stosunku do innych działek. Istotne jest, że w punkcie 3 powołanej decyzji orzeczono m.in. o odmowie zwrotu działki nr [...].

22 Innymi słowy sprawa zwrotu działki nr [...] została już załatwiona w administracyjnym toku instancji decyzją Wojewody T. z dnia [...].12.1998r. znak: [...], a obecna sprawa z wniosku następczyń prawnych K. i C. B. tj. stron tamtego postępowania, jest z nią tożsama w sensie przepisów prawa.

23 Z przytoczonych powyżej rozważań wynika także, że w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania wydano już decyzję administracyjną zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczynania kolejnego postępowania w tej samej sprawie.

24 W skardze złożonej do Sądu, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie przepisu art. 61 a § 1, art. 16 ust. 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą załatwioną w postępowaniu administracyjnym decyzją Wojewody T. z [...] grudnia 1998 roku, znak: [...], a tym samym nie zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania dotyczącego działki nr [...] połóż obrębie E. gm. C..

25 W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że brak jest tożsamości sprawy i przedstawiono argumentację, którą zawiera zażalenie od postanowienia organu I instancji.

26 Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, że wykupiona działka o oznaczeniu geodezyjnym [...] nie była w całości wykorzystana na cele eksploatacji kruszywa. Nie była zatem wykorzystana na cel ujęty w decyzji lokalizacyjnej. Tym samym decyzja o odmowie jej zwrotu, łącznie z działkami nr [...], była niesłuszna.

27 Ponadto podniesiono, że tożsamość sprawy nie zachodzi także wtedy, gdy zasadniczej zmianie ulega stan prawny. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie wart. 216 ust. 2 u.g.n. Wywodzono, że zmiana stanu prawnego stwarza nową podstawę prawną do ponownego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej, na cel uzasadniający wywłaszczenie. Prowadzi to do wniosku, takiej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej (zob. Wyrok Naczelnego Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 635/09).

28 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

30 Skarga okazała się niezasadna.

31 Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

32 Spór dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia, czy postępowanie niniejsze zainicjowane wnioskiem następców prawnych C. i K. B. z dnia [...] grudnia 2016 r. objęte jest instytucją powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżących, występują z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości te same podmioty, które występowały w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Wojewody T. z dnia [...].12.1998 r. Wynika to z okoliczności, że skarżące są spadkobierczyniami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, C. i K. B..

33 Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy, ani przedmiot postępowania. Decyzja Wojewody T. z [...].12.1998 r. zawierała rozstrzygnięcie odnośnie m.in. nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], o pow. 1,29 ha. Aktualnie złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tej samej działki o tym samym nr i tej samej powierzchni. Nie ma więc dla sprawy znaczenia, że obecnie ww. działka aktualnie stanowi część działki oznaczonej numerem [...] o pow. 26,6046 ha.

34 Natomiast uległ zmianie stan prawny. Wymagało więc rozstrzygnięcia, czy okoliczność ta miała wpływ lub mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

35 Zmiana stanu prawnego dotyczyła w istocie regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n., do którego z dniem 22 września 2004 r., na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., poz. 1492), dodano zdanie: "Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Zmianie uległ również przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W wersji na dzień 31.12.1998 r. przepis ten stanowił: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Po jego nowelizacji, która została dokonana ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepis ten z dniem 22 września 2004 r., stanowi; " Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

36 Wskazane nowelizacje nie stanowią jednak okoliczności przez wzgląd na którą należałoby uznać, że zmiana stanu prawnego mogłaby być uznana za istotną z punktu widzenia możliwości ponownego prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zrealizowanie celu wywłaszczenia co do całej działki [...] zostało orzeczone decyzją z dnia [...].12.1998 r., która ustateczniała się. Ponowne więc badanie na podstawie nowego brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. czy pomimo upływu 10 lat od sprzedaży nieruchomości w dniu [...].09.1984 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia, byłoby niedopuszczalne, skoro decyzją ostateczną w dniu [...].12.1998 r., przesądzono, że cel ten został osiągnięty.

37 Odnosząc się do przytoczonego w skardze wyroku Naczelnego Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 635/09, w którym uznano, że zmiana stanu prawnego, umożliwia ponowne przeprowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to należy wyjaśnić, że w sprawie objętej ww. wyrokiem zmiana stanu prawnego mogła mieć wpływ na wynik poprzednio przeprowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej

38 nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczono w drodze umowy sprzedaży, który to fakt dla organów rozpoznających po raz pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości nie stanowił jej wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. , a jedynie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości i dlatego postępowanie zostało umorzone.

39 Ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 22 września 2004 r., został dodany ust. 2 do art. 216 u.g.n., który rozszerzył zakres, przedmiotowy stosowania normy z art. 136 u.g.n., co pozwalało zawartą umowę sprzedaży nieruchomości zakwalifikować jako akt wywłaszczenia. Dlatego też nowelizacja ta była istotna z punktu widzenia ponownego rozpoznania sprawy, albowiem przy jej ponownym rozpatrywaniu organy po pierwsze obowiązane były traktować akt sprzedaży nieruchomości, jako akt wywłaszczenia, co otwierało drogę do zastosowania w sprawie przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n.

40 Natomiast w przedmiotowej sprawie nie zaszła taka sytuacja, albowiem wydając decyzję z dnia [...].12.1998 r., organ traktował sprzedaż działki [...] jako akt wywłaszczenia i w konsekwencji badał okoliczność realizacji jego celu. Dlatego też przytoczony wyrok nie uzasadniał słuszności stanowiska skarżących.

41 Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji stanu faktycznego i prawnego, którą podziela Sąd orzekający. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa, nie narusza obowiązującego prawa. Z opisanych wyżej przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez skarżące w ich wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., co uzasadniało wydanie postanowienia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a.

42 W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.