Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 494/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 494/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowy kotłowni o następujących parametrach po rozbudowie: pow. zab. 99,48 m2, pow. użytkowa 89,84 m2, kubatura 673,35 m3 na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości M. gm. N.

3 Decyzja Wojewody P. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 W dniu [...] kwietnia 2015 r. E. M. wystąpiła z wnioskiem do Starosty S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na dobudowie kotłowni o parametrach po rozbudowie: pow. zab. 99,48 m2, pow. użytkowej 89,84 m2 i kubaturze 673,35 m3 na działce nr [...] położonej w miejscowości M. gm. N. We wniosku Inwestorka wskazała działkę do realizacji zamierzenia jako nr. [...]. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała również działkę nr [...], zaś przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki proponowaną rozbudowę lokalizuje na działce nr [...]. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], również ustala warunki zabudowy dla inwestycji położonej na działce nr [...].

5 Starosta Siemiatycki decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. M. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położoną w miejscowości M. gm. N.

6 Od decyzji Starosty S. odwołanie wniósł P. M., w którym podniósł, że udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], która stanowi jego własność, a nie własność inwestorki.

7 Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że odwołanie jest w pełni uzasadnione, gdyż Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działkę sąsiednią nr [...], która nie jest własnością Inwestorski. Organ I instancji przyjął i potwierdził kompletność wniosku nie dostrzegając rozbieżności w identyfikacji numeru działki, na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja. Powyższe spowodowało, że wnioskowana rozbudowa budynku mieszkalnego dotyczy działki innego właściciela, który o taką rozbudowę nie wnioskował. Inwestorka nie miała prawa złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkę nr [...], której nie jest właścicielką a posiadanie takiego prawa warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę, czego nie dostrzegł Starosta S.

8 Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł P. M., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

9 1) art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego, jako strony postępowania, o wszczęciu tego postępowania;

10 2) art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji organu II instancji, czy prawdziwe jest stwierdzenie decyzji organu I instancji o oddziaływaniu inwestycji na działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego,

11 3) art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez brak sprawdzenia przez organ II inwestycji prawidłowości wszystkich przedłożonych przez inwestorkę dokumentów w postępowaniu administracyjnym,

12 4) art. 62 k.p.a. poprzez wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie po uchyleniu decyzji Starosty S. przez Wojewodę P.,

13 5) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak powiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania żony skarżącego, która jest stroną tego postępowania,.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

16 Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

17 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi.

18 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], która uchyliła w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

19 Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

20 W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

21 Jak już wyżej wskazano, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody P.. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13).

22 W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).

23 W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O tym zatem, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyduje głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli jest on na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12).

24 W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł naruszenie przepisów postępowania po stronie organu I instancji polegające na tym, że organ ten nie zauważył, że inwestorka nie dysponuje prawem własności nieruchomości, na której zamierza wznieść inwestycję. W ocenie Wojewody P. naruszenie to winno być usunięte właśnie przez Starostę S., gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.

25 Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka wskazała nieruchomość oznaczoną nr geod. [...]. Także w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała nieruchomość oznaczoną nr geod. [...]. Z projektu architektoniczno – budowlanego nie wynika zaś jednoznacznie, czy dotyczy on nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], czy [...]. Powyższe oznacza, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

26 W ocenie niniejszego składu orzekającego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i będzie ono miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Gdyby więc, co już wskazano wyżej, organ II instancji samodzielnie dokonał omawianych wyjaśnień i ustaleń, naruszyłby przepis art. 15 k.p.a. dotyczący dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

27 Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, niezasadne są zarzuty podniesione w skardze przez skarżącego. Zarzuty z pkt 1 – 3 skargi sprowadzają się do kwestii, czy skarżący winien być stroną przedmiotowego postępowania z racji na to, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz, że organ II inwestycji nie sprawdził prawidłowości wszystkich przedłożonych przez inwestorkę dokumentów w postępowaniu administracyjnym. Skoro w sprawie nie wiadomo, czy inwestycja dotyczy nieruchomości oznaczonej nr [...], czy [...], to trudno na tym etapie postępowania przesądzać, kto winien być stroną takiego postępowania. Tym bardziej nie można było badać zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zgodności z prawem, skoro nie wiadomo, której nieruchomości ono dotyczy.

28 Niezasadne są także zarzuty z pkt 4 i z pkt 5 skargi, gdyż nie dotyczą one niniejszego postępowania, tylko kolejnego postępowania prowadzonego przez Starostę S., już po uchyleniu jego pierwszej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. decyzją Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2015 r. Skoro nie dotyczą one przedmiotu zaskarżenia, to pozostają poza wpływem na prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Wojewody P. Na marginesie można tylko wskazać, że ma rację organ II instancji, że brak wstrzymania wykonania kasacyjnej decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2015 r., w rozumieniu art. 61 § 1 p.p.s.a., dawał podstawę organowi I instancji do prowadzenia postępowania ponownie, mimo zaskarżenia decyzji Wojewody P. do WSA w Białymstoku.

29 Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

30 Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.