Wyrok z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Ka 2207/00

wyrok z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Ka 2207/00

Tekst

TEZY

1 1. Gromadzenie na przyszłym terenie budowy materiałów budowlanych nie może być uznane, za prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.

2 2. Rekompensata wszelkich szkód materialnych, jakich inwestor dopuścił się, czy to w czasie gromadzenia materiałów budowlanych na przyszłym terenie budowy, czy też w toku prowadzenia robót budowlanych dopuszczalna jest przed sądem powszechnym na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii P., Andrzeja P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 24 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenie na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...)

Uzasadnienie

4 Decyzją z dnia 15 czerwca 2000 r. (...) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zatwierdzony został projekt budowlany zespołu garaży w rejonie ulic: S. i S. w K. i udzielono "N.-C." Spółce z o.o. pozwolenia na budowę zespołu garaży w rejonie ww. ulic przy zachowaniu warunków szczegółowo sprecyzowanych w decyzji. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 28.10.1999 r. uzgodnione zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji położonej w granicach terenu górniczego KWK "K.-K."

5 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spełnione zostały warunki określone w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 cyt. prawa budowlanego.

6 W odwołaniu od tej decyzji Zofia P., Andrzej P. i Józef P. zarzucili, że już w grudniu 1999 r. bez pozwolenia na budowę wybudowano 13 garaży przy ul. Ź., podczas których to robót uszkodzono ich zabudowania. Poza tym wszczęto dalsze prace budowlane z dniem 14 czerwca 2000 r. przy ul. D. i ul. Ź. Teren ten podlega ochronie konserwatorskiej i inwestorzy nie legitymują się odpowiednim zezwoleniem Konserwatora Zabytków. Nadto z uwagi na znaczną liczbę garaży wymagane powinno być zezwolenie właściwego inspektora sanitarnego, gdyż budowa ta jest sprzeczna z wymogami higienicznymi i sanitarnymi. Odwołujący się zarzucili, że usytuowanie garaży w ten sposób, iż przylegają do ściany szczytowej ich budynku powoduje znaczne uciążliwości dla nich oraz czyni straty materialne. Wskazali, że zagrożeniem dla nich jest też brak możliwości odprowadzania wód deszczowych z projektowanych garaży. Podkreślili też, że decyzja zezwala na budowę garaży w rejonie ul. S. i S., a faktycznie budowa realizowana jest w rejonie ulicy D. Niewłaściwe oznaczenie ulic było celowe, aby ominąć obowiązujące przepisy np. uzyskanie zgody Konserwatora Zabytków.

7 Decyzją z dnia 24 sierpnia 2000 r. (...) wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

8 Organ odwoławczy podzielił argumentację faktyczną i prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

9 Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że są one bezzasadne. W oparciu o złożone do akt sprawy informacje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uzyskane w toku przeprowadzonych dwukrotnie wizji terenu planowanej budowy, organ odwoławczy uznał, że w rejonie ul. Ź. i ul. S. nie prowadzono żadnych robót budowlanych.

10 Wskazał, że z załączonego do akt projektu zagospodarowania terenu wynika, iż przedmiotowe garaże są usytuowane w odległości 3 m od granicy działki będącej własnością odwołujących się. Spełnione są zatem warunki przewidziane w par. 12 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./.

11 W kwestii odwodnienia terenu garaży przy ul. D. i S. został sporządzony projekt budowlany przez osobę uprawnioną. Bez znaczenia też - w ocenie organu odwoławczego - jest zmiana nazwy ul. D. na ul. S., gdyż szczegółowa lokalizacja garaży została określona w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji.

12 Natomiast z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. o treści "Teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności brutto /172 MW - jedn. A - przebudowa i uzupełnienie istniejącej zabudowy z uwzględnieniem zaleceń Konserwatora Zabytków/" wynika, że obejmują one zarówno teren ul. S. jak i ul. D. /bocznej/. Nadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

13 Organ wskazał też, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/, zatem nie było wymagane uzgodnienie projektowanej inwestycji z Wojewodą lub Powiatowym Inspektorem Sanitarnym.

14 Wobec zarzutów odwołujących, iż prowadzone przez inwestora prace narażają ich na szkody materialne organ odwoławczy wyjaśnił, że te kwestie należy rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej.

15 Zofia P. i Andrzej P. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Sądu Administracyjnego zarzucając, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności par. 12 cyt. rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

16 Na uzasadnienie zarzutów skargi przedstawili szczegółowo argumenty powołane uprzednio w odwołaniu. Podkreślili, że prace przy budowie garaży były realizowane w grudniu 1999 r. a następnie wznowione w dniu 14 czerwca 2000 r. i kontynuowane od 28 sierpnia 2000 r. Łącznie od grudnia 1999 do 9 września 2000 wybudowano 49 garaży, a realizowane są prace budowlane do wzniesienia następnych garaży.

17 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga jest uzasadniona częściowo i zasługuje na uwzględnienie. Przy czym nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

20 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6-8 i art. 77 par. 1 Kpa a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć przede wszystkim należy, że stosownie do zasad zawartych w art. 6-8 Kpa organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa /zasada praworządności/. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie spełnia w pełni ww. standardów.

21 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji /osnowie/ decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi być więc sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji czy innych okoliczności. Oznacza to, że rozstrzygnięcie musi być tak sformułowane, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. I SA/Łd 1478/96 czy z dnia 2 września 1999 r. IV SA 1418/97 - nie publ./.

22 Wydana w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i stanowiąca też pozwolenie na budowę stwierdza, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji. Takie stwierdzenie zawarte w treści decyzji /tzw. załącznik nr 1/ wywiera ten skutek, iż decyzja stanowi całość z projektem.

23 Otóż w osnowie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany stwierdzono, że zezwolenie to dotyczy zespołu garaży w rejonie ulic: S. i S. w K. W osnowie decyzji nie określono bliżej lokalizacji projektowanych obiektów tzn. nie wskazano w szczególności numerów ewidencyjnych działek geodezyjnych, na których przedmiotowe garaże zostały zaprojektowane.

24 Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy zespół garaży miał być zrealizowany jako tzw. dwa zespoły A i B, ze wskazaniem numerów ewidencyjnych działek, na których obiekty te planowano wznieść.

25 Przy czym w części opisowej projektu zawarto sformułowania, iż obiekty te będą usytuowane przy ul. S. i ul. S. oraz że z tych ulic będzie odbywał się wjazd do garaży. Jednocześnie z części rysunkowej tego projektu sporządzonej na mapie wynika, że zespoły garażowe zostały zaprojektowane między ulicą S., a ulicą Ź. oraz między ulicą, którą w projekcie oznaczono jako "ulica S." Jednocześnie przy wyrysie tej ulicy widnieje na rysunku nazwa: "ulica D." Z kolei granica opracowania geodezyjnego określona na tymże rysunku obejmuje teren pomiędzy ulicą Ź., a ulicą S., która nie przebiega w rejonie wyżej oznaczonej ulicy S., lecz w znacznie dalszej odległości.

26 W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w sprawie występują uzasadnione wątpliwości dotyczące określenia rzeczywistego terenu na jakim zaprojektowano zamierzoną inwestycję. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że na etapie uzgodnień Zarząd Dróg Publicznych w K. zalecił dokonać zmiany nazwy ulicy przez jednoznaczne określenie czy chodzi o ulicę D. czy też inną.

27 Także z treści pisma z dnia 24.07.2002 r. nadesłanego do Sądu przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego (...) Urzędu Wojewódzkiego w K. wynika, że ulice: D. i S. są to dwie odrębne ulice krzyżujące się w dzielnicy D. w K. Natomiast oznaczona w projekcie zagospodarowania terenu ulica S. na mapach miejskich nie posiada nazwy.

28 Powyższa informacja potwierdza tylko wątpliwości Sądu co do wadliwego i nieprecyzyjnego określenia zarówno w osnowie decyzji jak i w projekcie budowlanym oznaczenia granic terenu, na którym udzielono zezwolenia na budowę przedmiotowych garaży, posługując się przy tym jedynie nazwami ulic.

29 Wypada zauważyć, że zarzuty właśnie w tej zasadniczej kwestii zostały podniesione przez skarżących w odwołaniu. Organ odwoławczy aczkolwiek w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 136 Kpa podjął pewne czynności zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, jednakże ostatecznie nie wyjaśnił jej w sposób wnikliwy i wszechstronny.

30 Błędnie w szczególności wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kwestia ta dotyczy tylko zmiany nazwy ul. D. na ul. S. W rzeczywistości istota sprawy sprowadza się do prawidłowego określenia terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego oznaczenia w projekcie oraz w decyzji.

31 Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni czy załączony projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze m./ oraz w par. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/.

32 Nie wynika z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, aby wniosek inwestora o pozwoleniu na budowę złożony w niniejszej sprawie, dotyczył jedynie wybranych zespołów obiektów mogących samodzielnie funkcjonować tj. tzw. części zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Gdyby tak było, to tym bardziej w decyzji zatwierdzającej taki projekt budowlany należałoby w sposób precyzyjny określić teren, na którym planowane jest wnioskowane zamierzenie budowlane.

33 Z tych zatem przyczyn należało uznać, że sprawa w powyższym zakresie wymaga wnikliwego wyjaśnienia i uzupełnienia.

34 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a z mocy art. 41 ust. 1 tej ustawy rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, wyszczególnionych w ust. 2. Pierwszą czynnością jest - zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy - wytyczenie geodezyjnych obiektów w terenie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z informacji sporządzonych przez organ nadzoru budowlanego nie wynika, aby ww. zakres robót inwestor wykonywał. Natomiast gromadzenie na przyszłym terenie budowy materiałów budowlanych nie może być uznane, za prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 41 cyt. ustawy.

35 Wbrew zarzutom skarżących w świetle uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ budowa zespołu garaży nie została zaliczona do inwestycji wymienionych w ww. rozporządzeniu, zatem trafnie zauważył organ odwoławczy, że nie było wymagane uzgodnienie projektowanej inwestycji z organami współdziałającymi tj. np. z inspektorem sanitarnym. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dla planowanej inwestycji po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

36 Z załączonego do akt sprawy projektu technicznego przedmiotowych garaży, w szczególności tych, które planowano usytuować na nieruchomości sąsiadującej z działką skarżących wynika, iż zachowane zostały warunki określone w par. 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 144 ze zm./, co oznacza, że realizacja tych obiektów po wydaniu ostatecznej decyzji na budowę była możliwa wyłącznie zgodnie z tymże projektem.

37 Z załączonego projektu technicznego wynika też, że opracowano w nim sposób odprowadzania wód deszczowych z terenów garaży.

38 Wypada też podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż rekompensata wszelkich szkód materialnych jakich inwestor dopuścił się czy to w czasie gromadzenia materiałów budowlanych na przyszłym terenie budowy, czy też w toku prowadzenia robót budowlanych dopuszczalna jest przed sądem powszechnym na zasadach określonych w kodeksie cywilnym /np. wyrok NSA z dnia 4 września 1998 r. IV SA 1721/97 - nie publ./.

39 Mając jednak na względzie, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać z przyczyn na wstępie wymienionych, bowiem w tym zakresie sprawa wymaga wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 tej ustawy.