Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OW 202/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OW 202/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak [...] o ustaleniu terenu budowlanego postanawia : oddalić wniosek

Uzasadnienie

2 Sygn. I OW 202/10

3 Uzasadnienie

4 Wojewoda Śląski, wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 r. (data wpływu: 23 grudnia 2010 r.), na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego.

5 Uzasadniając wniosek podał, że decyzją wyżej opisaną Prezydent M. R. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), orzekł o ustaleniu terenu budowlanego pod budownictwo jednorodzinne, obejmującego nieruchomości położone w R. – K., usytuowane pomiędzy ulicą D., T. i P. Ponadto wskazał, że odszkodowanie z tego tytułu zostanie ustalone na rzecz byłych właścicieli w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. skierowanym do Prezydenta M. R., a przesłanym do SKO, A. i D. B. zwrócili się stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia terenu budowlanego, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], stanowiącej ich własność. SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej zwanej k.p.a.), wniosek przekazało do załatwienia wg właściwości Wojewodzie Śląskiemu wskazując, że za nieruchomości objęte decyzją przysługiwało odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu. Powołując się na art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.), SKO uznało, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest wojewoda, jako organ wyższego stopnia nad starostą realizującym takie zadania.

6 Nie podzielając tego stanowiska Wojewoda Śląski wskazał, że decyzja Prezydenta M. R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie dotyczyła odszkodowania za objęte nią nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Odszkodowanie miało być ustalone na rzecz byłych właścicieli w osobnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończyło się wydaniem przez Prezydenta M. R. decyzji w dniu [...] września 1982 r. Nr [...]. Tym samym przepisy, na podstawie których ustalano odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, nie mogą być podstawą do ustalenia organu uprawnionego do rozpoznania wniosku A. i A. B. dotyczącego ustalenia terenu budowlanego. Zdaniem Wojewody Śląskiego, ustalając organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. należy uwzględnić zmiany, jakie zaszły w strukturze administracji publicznej i w pierwszej kolejności ustalić organ, na którego przeszła właściwość w sprawach objętych tą decyzją, a dopiero potem organ wyższego stopnia właściwy zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Prezydent M. R. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1979 r. działał jako organ I instancji w sprawach wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej, w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...), gdzie kompetentne do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydiów powiatowych rad narodowych oraz miejskich rad narodowych miast stanowiących wówczas powiaty. Na mocy art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.), kompetencje tych organów przejęły odpowiednie organy stopnia podstawowego. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), organami tymi stały się gminy. Ustawa z dnia 19 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), przeniosła jako zadania własne do właściwości organów gminy (o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej) określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponieważ sprawy dotyczące wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej należą do spraw ładu przestrzennego, obecnie kompetencje te zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jako zadanie własne gminy, realizuje w jej imieniu wójt (burmistrz, prezydent). Organem wyższego stopnia w tym zakresie jest więc samorządowe kolegium odwoławcze i to ono jest właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej.

7 W odpowiedzi na wniosek SKO wniosło o jego oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz art. 112 ust. 4 w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie jest wojewoda.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 wniosek podlega oddaleniu.

10 Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 in fine p.p.s.a., należy rozumieć m.in. sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, w tym z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony organ administracji rządowej, uważają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Z tego rodzaju sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

11 W sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Prezydenta Miasta R. o ustaleniu terenu budowlanego. Organ ten, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26 poz. 136), art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) orzekł m.in., że nieruchomości lub ich części decyzją tą objęte - z wyjątkami wynikającymi z art. 8 i 9 ustawy – przechodzą z mocy prawa (art. 5 ustawy) na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty wejścia decyzji w życie, za odszkodowaniem pieniężnym ustalonym na warunkach określonych przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie nastąpią w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w R.

12 Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego /.../ w art. 2 wskazywała, że prezydia powiatowych rad narodowych będą ustalać w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). W kolejnych przepisach ustawa normowała procedurę poprzedzającą podjęcie uchwały. I tak, przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że projekt uchwały o ustaleniu terenu budowlanego jego podziale na działki podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 6 tygodni równocześnie w siedzibie prezydium właściwej powiatowej rady narodowej i w siedzibie prezydium właściwej rady narodowej miasta, osiedla lub gromady. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu podaje się do powszechnej wiadomości na tablicy ogłoszeń tych prezydiów rad narodowych, a także w prasie lub w inny przyjęty sposób. W okresie wyłożenia zainteresowani mogą zgłaszać do projektu uchwały uwagi, wnioski i odwołania, które podlegają rozpatrzeniu przez właściwy do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organ prezydium powiatowej rady narodowej /ust.3/. Uwagi i wnioski nie uwzględnione przez organ wymieniony w ust. 3 i nie wycofane przez osoby zainteresowane oraz odwołania tych osób podlegają rozpatrzeniu przez prezydium powiatowej rady narodowej przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu terenu budowlanego. Jeżeli prezydium powiatowej rady narodowej nie uwzględni uwag i wniosków oraz odwołań, doręcza zainteresowanym szczegółowe uzasadnienie swego stanowiska /ust.4/. W myśl natomiast art. 5 ust. 1, uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Dopełnienie tych regulacji stanowił art. 10 ust. 1 w brzmieniu: za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

13 Omawiana ustawa zawierała również delegację dla Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do wydania rozporządzenia. Minister, w rozporządzeniu z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242), szczegółowo unormował kwestie związane z zakresem obejmowanych projektem uchwał nieruchomości, a także uregulował zagadnienia dotyczące opracowywania dokumentacji geodezyjnej terenu, rozgraniczenia nieruchomości, określił wymagania, jakim winien odpowiadać projekt uchwały podlegającej wyłożeniu do publicznego wglądu oraz określił postępowanie po wejściu w życie uchwały o ustaleniu terenów budowlanych.

14 Przedstawione wyżej regulacje ustawowe wraz z przepisami wykonawczymi nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego, jest aktem powszechnie obowiązującym na określonym terenie, w sposób ogólny określa adresatów, ma ustawową podstawę podjęcia oraz podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a więc jest aktem normatywnym.

15 Z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz. U. Nr 16, poz. 91/, zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego /art.37 ust.1/. Zatem uprawnienia w zakresie ustalanie terenu budowlanego wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego /.../ przejęły terenowe organy administracji państwowej; w mieście liczącym powyżej 50 tyś. mieszkańców - prezydent miasta /art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26 poz. 136).

16 Likwidacja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. i przejęcie uprawnień przez Prezydenta Miasta R. nie zmieniło normatywnego charakteru aktu. Jedynie zmianie uległa nazwa podejmowanego aktu: właściwa dla organu kolegialnego forma działania, jaką jest uchwała, zastąpiona została zarządzeniem. Oznacza to, że akt Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego nie jest decyzją administracyjną, lecz zarządzeniem terenowego organu administracji państwowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie prezentowane już było w orzecznictwie /zob. postanowienie NSA z dnia 6 marca 1981 r. sygn. SA 645/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz.18/.

17 W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniosek A. i D. B. z dnia [...] maja 2009 r., który legł u podstaw sporu kompetencyjnego, dotyczył stwierdzenia nieważności nie decyzji, mimo że tak nazwany został akt, lecz zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego.

18 Ponieważ zarządzenie nie może być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne /art. 156 k.p.a./, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia oraz postanowienia w sprawie zatwierdzenia ugody, dlatego żaden z organów pozostających w sporze nie jest organem właściwym do jego rozpoznania.

19 Skoro ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, ani Wojewoda Śląski nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.