Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., I OW 146/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., I OW 146/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Mazowiecki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie, jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z [...] grudnia 1987 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej w Z., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. O wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie zwrócił się do Starosty W. T. S. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. przekazał przedmiotowy wniosek, zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie.

3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia [...] września 2011 r. przekazało wniosek T. S. Wojewodzie Mazowieckiemu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. SKO w Warszawie stwierdziło przy tym, że to właśnie wojewoda jest organem wyższego stopnia nad starostą, który jest właściwy w sprawach wywłaszczenia, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej.

4 Ustosunkowując się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według przyjętego stanowiska w orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę przy wydaniu kwestionowanej decyzji, a w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W sprawie podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Do dnia 21 grudnia 1997 r. sprawy dotyczące podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, dalej: u.g.n.), zmieniło właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując je organom samorządowym (tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast). Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. organem pierwszej instancji właściwym w sprawach podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent.

5 Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również, w omawianej kategorii spraw, właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

6 Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa uzasadniająca właściwość wojewody jako organu zobowiązanego do rozpatrzenia złożonego wniosku. Takiej regulacji w ocenie Wojewody Mazowieckiego nie zawiera u.g.n. Należy więc uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r., a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji i wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

7 Samorządowe Kolegium, Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego wnosiło o wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie.

8 Uczestnik postępowania T. S. na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przy czym spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, co do której właściwość przypisują sobie dwa organy lub nie wyprowadzają swojej właściwości.

11 Spór kompetencyjny powstał w sprawie z wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z [...] grudnia 1987 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej w Z., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...].

12 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Ustalenie właściwości instancyjnej reguluje art. 17 K.p.a. Art. 17 reguluje ustalenie właściwości instancyjnej organów administracji publicznej w obowiązującej strukturze organów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego.

13 Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ograniczone przesłanką przedawnienia, z tego względu może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej.

14 W takim przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej.

15 Według art. 98 ust. 1 u.g.n. "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział". Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej".

16 Art. 96 ust. 1 powołanej ustawy expressis verbis przyznaje właściwość wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Nie została ta właściwość przyznana staroście, z zakwalifikowaniem spraw podziału nieruchomości do spraw wykonywanych przez starostę z zakresu administracji rządowej. Art. 9a u.g.n. nie ma zatem zastosowania.

17 Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko gdy tak stanowią przepisy szczególne. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami w sprawach podziału nieruchomości nie zawiera przepisów szczególnych, które przyznawałyby właściwość instancyjną wojewodzie we wszystkich sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 9a u.g.n. ogranicza właściwość instancyjną wojewody jako organu wyższego stopnia tylko do spraw określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

18 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] grudnia 1987 r. decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości (a nie decyzję wywłaszczeniową jak to błędnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie), a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

19 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.