Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2022 r., I OSK 646/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2022 r., I OSK 646/20

Sentencja

1 Dnia 29 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 165/19 w sprawie ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., IV SAB/Po 165/19 oddalił w całości skargę R. S. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Ś. postępowania administracyjnego w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego.

3 Powyższy wyrok zapadła w następującym stanie sprawy:

4 Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2019 r. R. wniósł o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] maja 2019 r. Wnioskodawca wskazał, że korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej do dnia [...] maja 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. wnioskodawca złożył ponaglenie "w związku z postępowaniem OPS w Ś. w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego". Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Ś. ustalił dla R. S. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej od dnia [...] maja 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r.

5 W dniu [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła korespondencja e-mail, jaką R. S. prowadził z Burmistrzem Ś., z dnia [...] maja 2019 r., [...] maja 2019 r. i [...] maja 2019 r., dotycząca niezałatwienia sprawy w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W dniu [...] czerwca 2019 r. R.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została uzupełniona pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] października 2019 r. skargę z dnia [...] czerwca 2019 r. poparł ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, domagając się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Ś. w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego i wymierzania grzywny organowi oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 20.000 PLN.

6 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ś. wskazał, iż decyzję z dnia [...] maja 2019 r. wydał z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem wobec licznych pism skarżącego wysyłanych bezpośrednio do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. drogą korespondencji tradycyjnej, jak i drogą elektroniczną, czy też często przekazywanej wg właściwości przez inne organy i instytucje w tym przez sądy, postępowanie wyjaśniające wymagało dokładnej i wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego. Organ wskazał, iż pisma skarżącego są często podobnej treści, poruszające te same kwestie, wskazujące błędną sygnaturę spraw, jak i spraw niezwiązanych z prowadzonym postępowaniem.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ww. wyrokiem oddalił skargę uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce, niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. W okolicznościach badanej sprawy powyższy tryb został wyczerpany, bowiem skarżący pismem z dnia [...] maja 2019 r. złożył ponaglenie.

8 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca organom przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na to, że postępowanie w jego sprawie nie wymagało podejmowania jakichkolwiek czynności dowodowych, bowiem sytuacja skarżącego się nie zmienia i jest znana organowi, a od dnia [...] maja 2019 r. skarżący pozostawał pozbawiony prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji odnosząc się do powyższego stanowiska wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż każdą skargę należy oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie. W realiach niniejszej sprawy kontrolowane postępowanie administracyjne nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Jednakże, mając na uwadze stan faktyczny ustalony w tej sprawie, Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że załatwienie sprawy nie wymagało w ogóle przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący inicjuje bowiem znaczną liczbę postępowań, o zróżnicowanym przedmiocie, kierując do różnych organów pisma oznaczone różnymi sygnaturami i poruszając w swoich pismach wiele różnych spraw (często w ogóle ze sobą nie związanych) oraz składając jednocześnie wiele wniosków adresowanych do różnych organów. Skarżący, wykorzystując pocztę elektroniczną, przesyła jedno pismo, kierowane niekiedy do wielu różnych adresatów, a dodatkowo przesyła je do wiadomości jeszcze innych podmiotów. Rozszyfrowanie żądań skarżącego zgłaszanych w poszczególnych pismach jest czasochłonne i wymaga niekiedy doprecyzowania przez skarżącego ich treści. Tym samym ustalenie intencji skarżącego wymaga prowadzenia postępowań wyjaśniających, bowiem nie sposób z góry przesądzić, że kolejne wpływające pisma skarżącego (pozornie w innej sprawie) pozostają bez znaczenia dla konkretnej prowadzonej przez dany organ sprawy skarżącego. Sąd zgodził się z organem, że w sytuacji gdy pisma skarżącego są często podobnej treści, poruszają wiele kwestii, wskazują wiele sygnatur i spraw niezwiązanych z prowadzonym postępowaniem, to konieczne jest ich przeanalizowanie właśnie w celu załatwienia sprawy zgodnie z wolą skarżącego. Powyższe powoduje, że sprawa została zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego. Dla załatwiania tego typu spraw obowiązuje termin miesięczny, który został przez organ dochowany, a tym samym nie miało miejsce w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania.

9 Reasumując Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2019 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. Postępowanie trwało zatem mniej niż miesiąc. Skutkiem powyższego brak było podstaw do uwzględnienia żądania o wymierzenie grzywny organowi oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący R.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. i art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi na przewlekłość postępowania, złożonej przez skarżącego z uwagi na to, że wg Sądu I instancji istniała konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ, a zatem decyzja winna zostać wydana w terminie miesiąca, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności fakt kilkukrotnego kierowania pisma do organu, wskazywania różnych sygnatur czy kierowania pism do wiadomości kilku organów, nie może być przyczyną prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i nie może być przyczyną załatwienia sprawy (jak sam Sąd I instancji uznał nieskomplikowanej i nie wymagającej prowadzenia postępowania dowodowego) w terminie miesięcznym a nie niezwłocznie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do oddalenia skargi.

11 Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza Ś. postępowania w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego; wymierzenie Burmistrzowi Ś. grzywny w kwocie 20.000 PLN; zasądzenie od Burmistrza Ś. na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 20.000 PLN, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

12 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami kasacji. Powyższa regulacja prawna nie wyczerpuje jednak wyjątków od zasady rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej zasady przewiduje także art. 189 p.p.s.a. wskazując, iż w sytuacji gdy skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem obowiązek zbadania dopuszczalności skargi, bowiem jej niedopuszczalność powoduje, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

15 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność skargi, przesądzając o tym, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie którejkolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie prowadzi do odrzucenia skargi, co uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku, stwierdzając, iż taka skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należy przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd administracyjny oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały – co do zasady – zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Z tego powodu, oceniając dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 uznano, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania wskutek wydania decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjęty w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 pogląd prawny w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania ww. uchwały, podjętej w sprawie II OPS 5/19, za adekwatną także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa uchwała ma charakter wiążący, na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a.

17 Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż wniosek o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego, R.S. złożył Burmistrzowi Ś. w dniu [...] kwietnia 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. skarżący złożył ponaglenie na prowadzenie przez organ postępowania w ww. sprawie w sposób przewlekły. W dniu [...] maja 2019 r. Burmistrz Ś. wydał decyzję nr [...], ustalającą na rzecz R. S. prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej od dnia [...] maja 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r., natomiast w dniu [...] czerwca 2019 r. R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bezrobotnego.

18 Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, wskazać należy, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc już po wydaniu przez organ ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2019 r., czyni tę skargę niedopuszczalną. Zakończenie postępowania administracyjnego, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu prowadzenia sprawy w sposób, który skarżący uznaje za przewlekły, także w przypadku wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wniesienie skargi do sądu administracyjnego już po zakończeniu przez organ administracji prowadzonego postępowania, stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Skarga taka podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

19 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

20 Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).