Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., I OSK 4290/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., I OSK 4290/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 450/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...]. ustalił na rzecz Z. A. wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, przejętą na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika [...] z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] na kwotę [...] zł oraz zobowiązał Gminę [...] do jej zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

5 Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł Z. A. oraz Gmina [...].

6 Z. A. zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania, wyrażając zastrzeżenia, co do oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości.

7 Natomiast zdaniem Gminy [...] zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na skutek decyzji Kierownika [...] działka nr [...] na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] i tym samym, to ta Gmina bez względu na zmianę granic administracyjnych obu gmin oraz fakt, iż ww. działka stanowi obecnie własność Gminy [...], jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257)- dalej "k.p.a." w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1, oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – dalej "u.g.n." uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie, wyjaśniając, że powyższe wynikało z braku właściwości tego organu do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej kolejno złożonymi (w dniach [...] kwietnia 1996r., [...] sierpnia 1996r. i [...] listopada 2014r.) wnioskami Z. A. o ustalenie wysokości odszkodowania. W ocenie Kolegium organem tym w przedmiotowej sprawie jest pełniący funkcję starosty Prezydent Miasta [...].

9 Kolegium podało, że decyzja Kierownika [...] z dnia [...] maja 1995 r. wydana została na podstawie art. 10 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

10 Pierwszy wniosek o wypłatę odszkodowania, dotychczas nierozpoznany, został złożony przez poprzedniego właściciela w dniu [...] kwietnia 1996 r. W myśl art. 233 u.g.n. kwestia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną winna być rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy, z którego wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Treść art. 129 ust. 1 u.g.n. przesądza, iż organem wyłącznie właściwym do ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną i przejętą przez gminę pod budowę ulic na mocy decyzji, wydanej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest starosta, nie zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości. Organem wyższego stopnia względem starosty w tego rodzaju sprawach jest natomiast wojewoda (at. 9a u.g.n.).

11 Tym samym Kolegium nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym jako organ właściwy wskazano Burmistrza [...]. Pomimo, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, to błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] jako wydanej przez organ niewłaściwy w świetle treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

12 Dalej wskazało, że Burmistrz [...] wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta [...] na podstawie art. 22 pkt 1 k.p.a. uzasadniał zmianą granic administracyjnych Gminy [...], nie powoływał się natomiast na właściwość Prezydenta Miasta [...] wynikającą z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W niniejszej sprawie istotne było dostrzeżenie właściwości Prezydenta Miasta [...] jako organu pełniącego funkcję starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), nie zaś jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina [...], na terenie której od 2008 r. znajduje się rzeczona działka. Oznacza to, że o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz [...] winien był zwrócić się do NSA, a nie do Kolegium. Zatem organ odwoławczy obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości.

13 Wobec powyższego Burmistrz [...] winien przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z. A. organowi właściwemu do jej załatwienia, tj. Prezydentowi Miasta [...] pełniącemu funkcję starosty, zaś w razie ewentualnego uznania się przez ten organ za niewłaściwy do jej rozpatrzenia, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego w tym zakresie sporu. Z uwagi na powyższe, poza kompetencją organu odwoławczego w ramach niniejszego postępowania leży merytoryczne wypowiedzenie się zarówno w kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz prawidłowości ustalenia jego wysokości.

14 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję Gmina [...]wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Gmina zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, jako naruszające zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wywodząc, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wiążące nie tylko dla organów pozostających w sporze ale także dla organu rozstrzygającego spór i każdego innego.

15 W opisanym na wstępie wyroku Sąd I instancji opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że pomimo tego, iż pierwszy, dotychczas nierozpoznany wniosek o wypłatę odszkodowania, został złożony do właściwego wówczas w sprawie Burmistrza Gminy [...], to aktualnie organem właściwym do jego rozpoznania jest Starosta [...] jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, którego funkcję pełni Prezydent Miasta [...]. Przy czym nie chodzi tu o Prezydenta Miasta [...] będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości, jaką jest Gmina [...]. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniał spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...], tylko spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem [...] jako organem jednostki samorządu terytorialnego a Starostą [...] działającym z ramienia administracji rządowej, o którego rozstrzygnięcie należało zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie do Kolegium.

16 Odnośnie zagadnienia właściwości miejscowej, które z uwagi na brzmienie art. 129 u.g.n. ma znaczenie drugorzędne w przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia. Nieruchomość o nr [...] położna była uprzednio w [...], w gminie [...], ale stała się własnością Gminy [...] na skutek dokonania zmiany granic miasta na prawach powiatu i włączenia obszaru ewidencyjnego [...], gmina [...], do [...]. Obecnie sporna działka położona jest w obrębie [...]. Powyższe zmiany mają jednak znaczenie wtórne wobec faktu, że miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest Starosta [...], a zarówno Gmina [...], jak i Gmina [...] znajdują się na obszarze właściwości tego organu.

17 Zatem postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., w którym wskazano Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.g.n., a ponadto przez organ niewłaściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a więc z rażącym naruszeniem art. 22 § 2 k.p.a.

18 Sąd przyznał rację Kolegium, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, jednakże błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] jako decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w świetle jednoznacznego w treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Przy czym błędnie uznało Kolegium, że w takiej sytuacji niewłaściwy organ I instancji winien był umorzyć postępowanie prowadzone w I instancji. Brak właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. Nadal nie orzeczono bowiem w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość, a więc przedmiot postępowania istnieje.

19 W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi. Kolegium podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.

20 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, iż stwierdzenie na etapie odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone przez organ niewłaściwy w sprawie nie wyczerpuje przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem i nie uzasadnia umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.,

21 2/ art. 141 § 4 w zw. z ar. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wiążących organy błędnych i sprzecznych z ustaleniami Sądu wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, polegających na wskazaniu Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku Z. A., podczas gdy organem właściwym jest Prezydent Miasta [...].

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. A. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że działka będąca przedmiotem jego wniosku o wypłatę odszkodowania użytkowana jest jako droga publiczna zapewniająca dojazd do domów prywatnych i zakładów usługowych, bez wypłacenia za nią należnego mu odszkodowania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

25 Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

26 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

27 Skarga kasacyjna jest zasadna.

28 Trafnie wskazało skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przedstawione przez Sąd I instancji wskazania, co dalszego prowadzenia postępowania są błędne.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że Prezydent Miasta [...] pełni funkcję Starosty [...], co jest nieporozumieniem. Czym innym jest bowiem powiat ziemski [...] w skład, którego wchodzi jedno miasto oraz trzynaście gmin (w tym gmina [...]), którego siedzibą jest miasto [...] i tu organem wykonawczym jest Starosta [...] mający siedzibę w [...]. Natomiast Prezydent Miasta na prawach powiatu jakim jest [...] pełni funkcję Starosty i z tego tytułu wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej w tym dotyczące wydawania decyzji odszkodowawczych. Tak więc Starosta [...] i Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję Starosty, to dwa różne organy występujące w odmiennych jednostkach samorządowych, tj. powiecie i gminie. Stwierdzenie na etapie postępowania odwoławczego, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone przez niewłaściwy organ wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości postępowania i stąd właściwe jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

30 Słusznie też stwierdziło skarżące kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji uchylił się od wskazania jakie rozstrzygnięcie organ ten winien był podjąć, aby uniknąć zarzutu wydania decyzji naruszającej przepisy procesowe.

31 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo też wskazało, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji, Burmistrz [...] winien przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z. A. organowi właściwemu w sprawie, tj. Prezydentowi Miasta [...] pełniącemu funkcję Starosty.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Gminę [...] nie jest zasadna i stąd rozstrzygnięcie o jej oddaleniu. Gmina [...]uznała bowiem, że to Gmina [...] ma wypłacić odszkodowanie za przejętą działkę, co wynika z treści odwołania wniesionego przez ten podmiot od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

33 Gmina [...]w swoim wywodzie, pomija, że zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który również ustala odszkodowanie.

34 Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że sprawa ustalenia odszkodowania na rzecz Z. A. trwa już 20 lat, co stwierdził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 66/16 stwierdzając przewlekłość postępowania.

35 Biorąc więc pod uwagę upływ kolejnych 4 lat, postępowanie w sprawie trwa już 24 lata. Przy czym organy nie dążą do załatwienia sprawy obywatela, lecz podnoszą różne argumenty procesowe, aby sprawę odrzucić od siebie, czy też przeciągnąć w czasie.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował więc o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddaleniu skargi aby przyspieszyć działanie organów administracji.

37 Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, o kosztach tych nie orzeczono.