Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., I OSK 3011/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., I OSK 3011/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego, Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 608/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na pkt 2 zaskarżonej decyzji; 2) uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji; 3) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy W. kwotę 737 (słownie: siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 608/15 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasto W., obrębie 2, uregulowanej w księdze wieczystej wskazanej w załączonej do decyzji karcie inwentaryzacyjnej nr 105. Z karty inwentaryzacyjnej nr 105 wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki – na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotyczyła m.in. działki nr 81, KW nr [...].

5 Wnioskiem z dnia 9 września 2010 r. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. – w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości W. Podali, iż "na powierzchnię wskazanej działki składają się zagarnięte w latach 70-tych XX w. części działek stanowiących własność prywatną i zapisaną w księgach wieczystych. Teren sporny znajduje się pomiędzy ul. 5 stycznia a brzegiem jeziora W. Granice działek uwidocznionych na dołączonych mapkach geodezyjnych pokazują, że teren ten był całkowicie podzielony na poszczególne działki aż do brzegu jeziora. Nie było tam nigdy gruntu, który nie stanowił własności poszczególnych właścicieli posesji na tym terenie, a tym bardziej gruntu opuszczonego lub poniemieckiego". Stwierdzili, iż "ich rodziny już od lat międzywojennych są właścicielami działek zapisanych w księgach wieczystych". Odnośnie powstania działki nr 81 wnioskodawcy wskazali, iż "w 1970 r. władze W. zadecydowały o utworzeniu promenady nad Jeziorem W. Geodeta dokonał podziału działek stanowiących własność prywatną, mających swoje granice od ul. 5 stycznia aż po brzeg jeziora. Każdą działkę podzielono na 2 mniejsze o mianownikach 1 i 2, a każdy właściciel dotychczasowej jednej działki stał się właścicielem dwóch mniejszych. Wprowadzonego podziału nie uwidoczniono w księgach wieczystych. Działki o mianownikach 1 zostały zabrane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej właścicielom i przekazane na powstanie promenady. Właściciele tych działek nigdy nie otrzymali za nie zapłaty albo odszkodowania. Żaden z właścicieli nigdy nie zrzekł się prawa do przedmiotowego gruntu, ani nie dokonał aktu darowizny.

6 Ponadto wnioskodawcy wyjaśnili, że w latach 1976 – 1978 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów i wówczas na mapkach pojawiła się działka nr 81, która nigdy wcześniej nie istniała i nie miała swojego odpowiednika. Działka nr 81 została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. o nazwie [...], a następnie po jej zamknięciu przeniesiona do ogólnej księgi wieczystej Skarbu Państwa nr [...]. Od tego momentu te same grunty są zapisane jednocześnie w dwóch księgach wieczystych, raz w ogólnej księdze wieczystej Skarbu Państwa, drugi raz w jednej z ksiąg wnioskodawców – w zależności do kogo dany grunt jest własnością". W przedmiotowym wniosku wnioskodawcy szczegółowo przedstawili również sytuację faktyczną i prawną każdego z nich. W konsekwencji wskazali, że działka nr 81 powstała m.in. z części dawnych działek o nr 870, 871 i 875 stanowiących ich własność.

7 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. nr 50 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości W..

8 W uzasadnieniu decyzji podał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), natomiast wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Wskazał, że w piśmie Starostwa Powiatowego w W. z dnia 19 października 2004 r. stwierdzono, że działka nr 81 została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako własność Skarbu Państwa – władający Urząd Miasta i Gminy W. podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów Miasta W., przeprowadzonego w latach 1976 – 1978. W ramach tych prac nastąpiła m.in. zmiana numeracji działek oraz protokolarne ustalenie stanu władania gruntami. W piśmie tym została zawarta także informacja, że nie zachowały się dokumenty pozwalające na ustalenie, na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem działek wydzielonych, w wyniku odnowienia ewidencji gruntów. Z kolei z pisma Starosty W. z dnia 1 października 2010 r. wynika, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest wykazu zmian danych ewidencyjnych obrazujących połączenie kilku innych działek w działkę o nr 81, jak również dokumentów potwierdzających fakt uzyskania prawa własności działki nr 81 przez Skarb Państwa. Z przedmiotowego pisma wynika także, iż działka nr 81 powstała z podziału działek: 869, 870, 871-879, 881. Organ zaznaczył, że skoro działka nr 81 powstała dopiero w latach 70, to nie jest możliwe, aby przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

9 W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dołączone przez Gminę W. kserokopie map, obrazujące przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców a tak zwaną "promenadą" nie mogą stanowić podstawy do uznania, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał w wymaganym ustawowo terminie Skarbowi Państwa. Obowiązujące w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów – dekret z dnia 13 września1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości oraz dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków – nie dawały podstawy przy rozgraniczeniu lub też dokonywaniu zmian w ewidencji gruntów do pozbawienia prawa własności osób fizycznych z mocy samego prawa. Z tego względu organ uznał, iż z uwagi na brak dokumentów potwierdzających, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr 81 stanowiła własność Skarbu Państwa, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r. w części dotyczącej tej działki.

10 Gmina W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 oraz art. 97 i 100 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Podała, że "działka, której obszar jest przedmiotem roszczeń wnioskodawców, pod względem prawnym nigdy nie wchodziła w skład nieruchomości stanowiących własność ich poprzedników prawnych. Bezpośrednim dowodem powyższego jest umowa z dnia 5 grudnia 1864 r. zawarta pomiędzy właścicielem majątku [...] – hrabią [...] a właścicielami nieruchomości przylegających do Jeziora W. od strony Miasta W., na mocy której uregulowano granicę pomiędzy należącym do majątku [...] Jeziorem W. a przylegającymi do niego gruntami, stanowiącymi przedmioty odrębnej własności. Wskutek powyższego, znaczenie prawne utraciła granica wyznaczona uprzednio w 1810 r., przez wszystkich zainteresowanych uznana za bezsporną. Nowa granica została przesunięta została w stronę Jeziora W., a właściciele gruntów przyległych zyskali tym samym na własność, za stosowną opłatą, dodatkową powierzchnię gruntową, jednakże ich nieruchomości nadal nie dochodziły bezpośrednio do linii Jeziora W. Nowo wyznaczona linia graniczna wyraźnie zaznaczona została kolorem czerwonym na specjalnie w tym celu sporządzonej przez geodetę nazwiskiem [...] mapie granicznej z dnia 8 grudnia 1864 r."

11 Zdaniem Gminy W., w niniejszej sprawie organ uwzględniając treść art. 75 § 1 K.p.a. powinien jako dowody dopuścić wszystkie dołączone przez nią do materiału dowodowego mapy graniczne i katastralne, które w sposób dokładny odzwierciedlają i powielają linie graniczne i powierzchnie określone na w/w mapie granicznej z 1864 r.

12 Wskazała również, iż sytuacja prawna i faktyczna majątku ziemskiego [...] (Jeziora W. i gruntów przyległych) zmieniła się wskutek wydania przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Majątek ten (stanowiący już własność hrabiny [...]), na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (a zatem z mocy samego prawa), przeszedł na własność Skarbu Państwa i w dniu 27 maja 1990 r. nadal pozostawał jego własnością. W sprawie zaistniały zatem podstawy do przeprowadzenia komunalizacji tzw. "promenady". Błędne podanie w karcie inwentaryzacyjnej nr 105, załączonej do decyzji komunalizacyjnej, podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa m.in. działki nr 81 (dekret z dnia 3 marca 1946r. zamiast dekretu z dnia 6 września 1944 r.) – nie rzutuje na merytoryczne rozstrzygnięcie tej decyzji.

13 Ponadto Gmina W. podała, że żadna z dawnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawców nie wskazuje powierzchni poszczególnych działek, gdyż właściciele działek siedliskowych, wyodrębnionych w ramach działki ewidencyjnej nr 273/2 (mapa z 1884 r. – załącznik nr 3), nabywając ich własność w rzeczywistości nabywali na własność udziały w niepodzielonej działce 273/2, a nie działki o konkretnie ustalonej i wymierzonej powierzchni gruntowej (KW nr [...] – załącznik nr 4, KW nr [...] – załącznik nr 5, KW nr [...] – załącznik nr 6, KW nr [...] – załącznik nr 7). Powierzchnie poszczególnych działek, stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawców, po raz pierwszy zostały zmierzone w chwili założenia w Gminie ewidencji dla celów podatkowych (co wyjaśniono w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Zdarzenie to miało miejsce w 1963 r., kiedy ówczesna działka ewidencyjna oznaczona numerem 273/5 formalnie podzielona została na 5 działek siedliskowych, których powierzchnie zostały po raz pierwszy określone i ujawnione w dokumentach urzędowych. Obowiązujące wówczas zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) definiowało pojęcie działki ewidencyjnej, którą stanowił obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania (§ 7 zarządzenia). Przy określaniu powierzchni działek dla celów podatkowych decydujące znaczenie miał stan faktycznego władania (stan użytkowania), a nie rzeczywisty stan prawny danej nieruchomości, w odróżnieniu od obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

14 W ocenie Gminy W., ujawnione w dawnych księgach wieczystych powierzchnie działek, stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawców, zostały określone zgodnie z definicją zawartą w w/w zarządzeniu z 1969 r. Fakt ten potwierdzają daty wpisów poszczególnych działek dokonane w załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy księgach wieczystych w 1969 r. Powierzchnie te zostały przepisane do ksiąg wieczystych bezpośrednio z ewidencji gruntów i budynków. W związku z czym ujawniona w księgach wieczystych powierzchnia nie była odzwierciedleniem stanu prawnego, a jedynie stanu faktycznego użytkowania, który w przedmiotowej sprawie nie jest tożsamy ze stanem prawnym przedmiotowych działek. Zaistniały stan został skorygowany na mocy protokołu granicznego z dnia 6 lipca 1970r., na podstawie którego na nowo, zgodnie z faktycznym stanem prawnym, określono powierzchnie poszczególnych działek wskazując, że powierzchnia obecnej działki – tzw. "promenady" stanowiła własność Skarbu Państwa. Protokół graniczny został podpisany przez wszystkich właścicieli zainteresowanych działek przylegających do Jeziora W., w tym również przez poprzedników prawnych wnioskodawców i w latach późniejszych nie był przez nich podważany. Tym samym dokumenty geodezyjne potwierdzają, że do dnia 27 maja 1990 r. działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a obowiązkiem organu przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego było zbadanie interesu prawnego wnioskodawców.

15 Gmina W. stwierdziła także, iż wbrew oświadczeniu Starosty W., w jego posiadaniu znajdowała się większość uzyskanych przez nią i przedłożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dowodów, z których wywieść można tytuł prawny Skarbu Państwa do działki zajętej pod budowę "promenady". Natomiast gdyby uznać, że zaistniały wątpliwości co do stanu prawnego działki nr 81, obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 i art. 100 K.p.a., aż do wyjaśnienia przed sądem linii granicznej między działkami stanowiącymi własność wnioskodawców a Jeziorem W.

16 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 maja 2011 r. nr 329, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt uzyskania przez Skarb Państwa prawa własności działki nr 81. Ponownie podał, że skoro działka nr 81 została wyodrębniona geodezyjnie dopiero w latach 70-tych, to nie jest możliwe stwierdzenie, że przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu określonego w karcie inwentaryzacyjnej nr 105. Załączone przez wnioskodawców odpisy zupełne ksiąg wieczystych dla działek oznaczonych dawniej nr 875, 871/1, 871/2, m.in. z części których powstała działka nr 81, nie potwierdzają, aby te działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Kopie map obrazujących przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców, a tzw. "promenadą" nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, stanowiącej działkę nr 81. Twierdzenie Gminy W. stoi w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym przez Starostę W. w piśmie z dnia 1 października 2010 r. Ponadto wskazał, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego Wydziału V Ksiąg Wieczystych w W. z prośbą o przekazanie informacji z legendy indeksu podstawy wpisu do księgi wieczystej działki nr 81. Z zaświadczenia tego Sądu z dnia 25 marca 2011 r. wynika, że działka nr 81 została ujawniona w dniu 1 grudnia 2009 r., a następnie odłączona i przeniesiona do księgi wieczystej KW [...]. Z kolei z treści księgi wieczystej KW [...] wynika, że właścicielem działki nr 81 jest obecnie Gmina W., bez informacji o poprzednim właścicielu tej działki. Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych w W. pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. poinformował, że księga wieczysta dla działki nr 81 została założona na wniosek Burmistrza W.a, a podstawą wpisu była w/w decyzja komunalizacyjna z dnia 28 listopada 1996 r.

17 W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr 81 stanowiła własność Skarbu Państwa.

18 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 stycznia 2011 r. nr 50. W uzasadnieniu wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozstrzygnął jednoznacznie (biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy) kwestii braku (albo posiadania) tytułu prawnego Skarbu Państwa do działki nr 81 – na dzień komunalizacji. W aktach sprawy (karta 103 akt administracyjnych dotyczących postępowania przed organem drugiej instancji), znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r. (Sąd pierwszej instancji błędnie podał datę tego zaświadczenia jako 10 maja 2011 r.), w którym Sąd ten wyjaśnił, że z wyciągu zmian gruntowych z dnia 25 listopada 2009 r., wydanego przez Starostę W. oraz kolejnych czynności związanych z zamknięciem księgi wieczystej KW [...] oraz księgi wieczystej KW [...] (w której prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostało przeniesione z KW [...]) wynika, iż działka nr 81 wchodziła w skład nieruchomości oznaczonej KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a następnie, po jej zamknięciu, w skład nieruchomości oznaczonej KW [...], a po zamknięcie tej księgi w dniu 23 marca 1993 r. (wraz z przeniesieniem prawa własności Skarbu Państwa) – w skład nieruchomości oznaczonej KW [...] (obecnie [...]). Ponadto Sąd Rejonowy w W. wskazał, iż Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości oznaczonej KW [...] już na dzień 19 listopada 1946 r. oraz że nieruchomość ta obejmowała gospodarstwo rolne o powierzchni 1040.15.03 ha.

19 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak rozważań organu drugiej instancji co do powyższej kwestii, a przede wszystkim oceny w/w zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia 13 maja 2011 r. stanowiącego podstawę do ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego, dowodzą, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień komunalizacji, a tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 § 1 K.p.a.

20 Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie ustosunkował się do kwestii interesu prawnego osób wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było wskazanie dokumentów, ksiąg wieczystych, które w jego ocenie stanowią tytuł prawny wnioskodawców do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Biorąc pod uwagę treść zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r., organ powinien był to uczynić na wstępie, lecz z tego obowiązku się nie wywiązał.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, iż wnioskodawcy podali, że "działka nr 81 została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. o nazwie [...], a następnie po jej zamknięciu przeniesiona do ogólnej księgi wieczystej Skarbu Państwa nr [...]. Od tego momentu te same grunty są zapisane jednocześnie w dwóch księgach wieczystych, raz w ogólnej księdze wieczystej Skarbu Państwa, drugi raz w jednej z ksiąg wnioskodawców w zależności kogo dany grunt jest własnością". W zakresie tych zarzutów, organ nie poczynił żadnych rozważań. Naruszył także art. 10 K.p.a., albowiem uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się odnośnie dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym.

22 Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów, na ich podstawie zająć stanowisko co do legitymacji procesowej osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a następnie (ewentualnie) przeprowadzić inne dowody, aby o tak zebrany materiał dokumentacyjny dokonać właściwej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności.

23 Minister Administracji i Cyfryzacji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr 208, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył wszczęte na wniosek [...] postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości W. – przyjmując, iż wnioskodawcy nie wykazali, że w dacie komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., posiadali tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

24 Na skutek wniosku wyżej wymienionych osób o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a.:

25 1) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr 208;

26 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości W.;

27 3) umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku [...].

28 W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił następujące okoliczności sprawy.

29 Zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr 105, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, podstawą nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa był dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). W uwagach do działki oznaczonej nr 81 został podany numer księgi wieczystej [...]. W odpisie z księgi wieczystej nr [...] z dnia 30 marca 2005r. L. Dz. Odp [...] zostały umieszczone informacje, że nie znaleziono w niej działki nr 81. Brak jest zatem potwierdzenia w/w okoliczności powołanej w karcie inwentaryzacyjnej. Natomiast z wyjaśnień Starosty W. zawartych w piśmie z dnia 24 listopada 2005 r. wynika, że działka nr 81 znajduje się w powierzchni objętej księgą wieczystą KW nr [...], lecz nie był ujawniony jej numer.

30 W świetle zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej KW [...] na dzień 19 listopada 1946 r. był Skarb Państwa. Księga ta została zamknięta w dniu 18 stycznia 1990 r., a cały obszar (gospodarstwo rolne) o powierzchni 1040.15.03 ha został przeniesiony do nowo założonej KW nr [...], a następnie, po jej zamknięciu, do KW nr [...]. Powyższe zaświadczenia wskazuje również, iż Starosta [...] złożył zawiadomienie o niezgodności danych katastralnych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej KW nr [...], do którego dołączono wyciąg z wykazu zmian gruntowych wydany przez Starostę W. w dniu 25 listopada 2009 r. Na podstawie tego wyciągu działkę nr 81 ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 1 grudnia 2009 r. Sąd Rejonowy w W. w powyższym zaświadczeniu wyjaśnił także, iż z tego dokumentu i kolejności czynności związanych z zamknięciem księgi wieczystej KW [...] i KW [...] wynika, że działka nr 81 wchodziła w skład nieruchomości KW [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 25 marca 2011 r., wynika, że działka ewidencyjna nr 81 została odłączona do księgi wieczystej KW nr [...].

31 W zawiadomieniu Starosty W. z dnia 25 listopada 2009 r. o niezgodności danych katastralnych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej KW nr [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych podano, że zmiana danych ewidencyjnych jest wynikiem założenia operatu ewidencji gruntów miasta W. w 1967 r.

32 Starosta [...] w piśmie z dnia 1 października 2010 r. wskazał, że nieruchomość pod "promenadę" (działka nr 81) powstała z podziału działek (dawne nr) 869, 870, 871, 872, 873, 874, 875, 876, 877, 878, 879 i 881. Suma powierzchni działek nr 869/1, 870/1, 871/1, 872/1, 873/1, 874/1, 875/1, 876/1, 877/1, 878/1, 879/1 i 881/1, wydzielonych pod "promenadę" wynosi 0,1262 ha, a powierzchnia działki nr 81 wynosi 0,1232 ha. Starosta w przedmiotowym piśmie podniósł, że powyższy "(...) fakt oraz sposób zobrazowania granic działki nr 81 na mapach ewidencyjnych pozwalają z całą pewnością stwierdzić, iż działka ta powstała z w/w działek wydzielonych pod budowę Promenady." Jednocześnie wskazał, że "W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentów potwierdzających fakt uzyskania prawa własności działki nr 81 przez Skarb Państwa. Zachowały się jedynie dokumenty techniczne (szkice polowe, protokoły graniczne oraz wykazy zmian gruntowych) z podziału nieruchomości pod Promenadę oraz protokoły ustalenia stanu władania wykonane podczas odnowienia operatu ewidencyjnego w latach 1976-1978 ".

33 Ponadto Minister Administracji i Cyfryzacji podał, że wnioskodawcy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. wskazali, że działka nr 81 powstała m.in. z części dawnych działek o nr 870, 871 i 875, stanowiących ich własność.

34 Działka nr 870 była wpisana w księdze wieczystej nr [...], aktualnie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. wynika, że stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr 670 był uregulowany na rzecz osób fizycznych. Z wykazu zmian gruntowych złożonego do księgi wieczystej W. wykaz 98 (poprzedniej księgi wieczystej nieruchomości) przy wniosku z dnia 27 maja 1969 r. wynika, że działka nr 670 odpowiadała dawnej matrykule art. 295 – udziałowi w niepodzielnych podwórzach. Natomiast w zaświadczeniu z dnia 4 sierpnia 2010 r., Starosta wyjaśnił, że w "Wykazie zmian gruntowych" wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. w dniu 27 maja 1969 r. błędnie wpisano numer działki ewidencyjnej nr 670, a powinno być nr 870. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] wpisana jest działka nr 86 na podstawie zawiadomienia Starosty z dnia 8 sierpnia 2007 r. o niezgodności danych katastralnych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z treścią wykazu zmian danych ewidencyjnych, załączonego do powyższego zawiadomienia z dnia 8 sierpnia 2007 r., działka nr 670 w stanie nowym odpowiada działce 86, co jest sprzeczne ze stanowiskiem Starosty przedstawionym w piśmie z dnia 10 lutego 2010 r., w którym wyjaśniono, że działki o numerach od 869 do 881 podzielono na działki odpowiednio 869/1, 869/2 do 881/1 i 881/2. Działki o mianowniku Nr/1 stanowiły część do przejęcia pod budowę "promenady", a (...) działki o numerach od 881/2 do 869/2 otrzymały numery od 74 do 87, a ich powierzchnie są porównywalne do powierzchni uprzednio ujawnionych w rejestrze ewidencji gruntów. Właściciele powyższych działek przyjęli tak ustalony stan władania bez zastrzeżeń, akceptując tym samym fakt, iż część ich nieruchomości zostały zajęte pod "promenadę".

35 W ocenie organu nadzoru, z powyższego wynika, że aktualna działka ewidencyjna nr 86 odpowiada – zgodnie z wykazem zmian gruntowych – w całości byłej działce nr 870 (błędnie wpisanej jako 670), natomiast zgodnie z pismem Starosty W. z dnia 10 lutego 2010 r. jedynie jej części – działce nr 870/2.

36 Działki nr 871/1 oraz nr 871/2 są aktualnie uregulowane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 12 marca 2010 r. wynika, że stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działki nr 871/1 oraz 871/2 jest uregulowany na rzecz osób fizycznych. Nieruchomości odłączono i przepisano do KW [...] po zamknięciu KW [...] oraz KW [...]. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. Wydziału Ksiąg Wieczystych, dotyczącego KW [...] (obecnie księga wieczysta zamknięta Ar [...]) wynika, że było w niej uregulowane prawo własności udziału w działkach nr 871/1 i 871/2, które odpowiadały wcześniej matrykule art. 35 – niewymierzone zabudowane podwórze (poprzednia księga wieczysta W. wykaz 99). Z treści w/w zaświadczenia wynika również, że ustanowiono odrębną własność lokali w budynku mieszkalnym znajdującym się na niniejszej nieruchomości dla 2 lokali, dla których założono księgi wieczyste: KW [...] oraz KW [...]. Powyższą zamianę oznaczenia nieruchomości potwierdza wykaz zmian gruntowych załączony do wniosku z dnia 11 lutego 1977 r. złożonego do KW [...], gdzie wskazano w stanie nowym, że działki nr 871/1 i 872/2 odpowiadają udziałowi w niepodzielonych podwórzach.

37 Działka nr 875 jest aktualnie ujęta w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim XIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w W.. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 1 marca 2010 r. wynika, że stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr 875 jest uregulowany na rzecz osoby fizycznej. Z wykazu zmian gruntowych złożonego do ww. księgi wieczystej przy wniosku z dnia 6 listopada 1969 r. wynika, że działka nr 875 odpowiada udziałowi w niewymierzonych podwórzach. Prawo własności nieruchomości było wcześniej uregulowane w księdze wieczystej W., tom III, wykaz 108.

38 W zakresie ustalenia stanu prawno-geodezyjnego działki nr 81 Starosta [...], pomimo wezwań do wyjaśnienia, nie zajął stanowiska w sprawie. Przesłał jedynie obszerną dokumentację geodezyjną dotyczącą niniejszej sprawy (m.in. przy piśmie z dnia 23 września 2014 r.). Z wykazu ustalenia stanu posiadania z 1966 r. wynika, że działki nr 870, 871, 875 stanowiły własność osób fizycznych. Następnie działki o nr 870, 871, 875 zostały podzielone na działki nr 870/1, 870/2, 871/1, 871/2 oraz 875/1 i 875/2 (vide: rejestr gruntów tom I założony w 1967 r.). W wykazie zmian gruntowych wykonanym w dniu 10 lipca 1970 r. wskazano w stanie nowym m.in. dla w/w działek nr 870/1, 871/1 oraz 875/1 jako właściciela Skarb Państwa (PMRN), a w pozostałej części osoby fizyczne. W aktach sprawy znajduje się również protokół graniczny z dnia 6 lipca 1970 r. dla obiektu "Promenada" odc. 1 (2) obejmujący działki od 869 do 881 celem podziału oraz decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 18 kwietnia 1970 r. w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 870, dotyczącego wydzielenia nowej promenady. Postępowanie było prowadzone na podstawie art. 4 ust. 1, 2, 3 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53 poz. 298) i art. 18 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25 poz. 115) oraz art. 97 K.p.a.

39 Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, przedstawionym w postanowieniu z dnia 1 czerwca 1964 r., sygn. akt III CR 27/64, "Dekret o rozgraniczeniu nieruchomości przewiduje tylko trzy sposoby zakończenia sprawy o rozgraniczeniu: w braku sporu – w drodze odpowiedniej decyzji organu do spraw geodezji (art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 dekretu), w razie zaś istnienia sporu – albo w drodze zawarcia ugody przed geodetą (art. 7 ust. 1-2), albo też – w przypadku niezawarcia takiej ugody i po przekazaniu sprawy przez organ do spraw geodezji sądowi – w drodze orzeczenia (art. 7 ust. 3 dekretu). "Uznanie granic" przez strony w protokole granicznym za prawnie obowiązujące nie może stanowić ugody zawartej przed geodetą w rozumieniu art. 7 ust. 1-2 dekretu, ani tym bardziej nie może zastępować decyzji organu do spraw geodezji przewidzianej w art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 dekretu, zwłaszcza że w sprawie o rozgraniczenie chodzi w istocie rzeczy nie o same granice, lecz o to, do jakich granic sięga prawo właściciela, a także o wydanie gruntu do tych granic.".

40 Organ nadzoru podał także, iż w celu ustalenia sposobu zakończenia powyższego postępowania oraz czy istnieją dokumenty dotyczące postępowania administracyjnego względem działek nr 871 i 875 podjął wszelkie niezbędne działania. I tak – Starosta [...] w piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. wyjaśnił, że "W archiwum zakładowym tut. starostwa brak jest akt dawnego Powiatowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Brak również protokołów ich przejęcia bądź przekazania do innego organu podczas kolejnych reform administracyjnych Polski.". Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. poinformowało, że akta Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. są przechowywane w Archiwum Państwowym w [...]. Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. rozpatrzył negatywnie podanie w sprawie wydania kopii decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 18 kwietnia 1970 r. wraz z prawomocnym rozstrzygnięciem w tej sprawy, jak również dokumentów dotyczących działek nr 871 i 875, bowiem tychże akt nie odnaleziono. Wnioskodawcy [...] w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. wyjaśnili, że postępowanie wszczęte decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 18 kwietnia 1970 r. "(...) nie miało dalszego ciągu i nigdy nie zapadły prawomocne rozstrzygnięcia, a w związku z tym nie istnieją inne dokumenty w tej sprawie.".

41 Minister Administracji i Cyfryzacji w świetle powyższych ustaleń, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że dokumentacja techniczna przedstawiona przez Starostę W., dotycząca podziału nieruchomości oznaczonych jako działki od nr 869 do nr 881 z 1970 r. dla obiektu Promenada odc. 1 (2), pozwala przyjąć, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa wszczęło również postępowania rozgraniczeniowe dotyczące wydzielenia nowej "promenady" względem nieruchomości o nr 871 i 875, tak jak w przypadku działki nr 870 na podstawie art. 4 ust. 1, 2, 3 dekretu z dnia 13 września 1946 r. rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53 poz. 298), w których rozstrzygnięcia powinny zapaść w formie decyzji administracyjnej, ugody lub orzeczenia sądu. Z ustaleń organu nie wynika, aby takie rozstrzygnięcia zapadły, dla którejkolwiek z wymienionych nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia Jana Kosowicza z dnia 2 lutego 2015 r. – geodety uprawnionego, który oświadczył, że w 1970r., jako geodeta Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. przeprowadził postępowania rozgraniczeniowe działek przy ulicy 5 Stycznia nad brzegiem Jeziora W., a w tym działek nr 871-875.

42 Mając powyższe na względzie wskazał, że prawo własności do spornej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 81, skomunalizowanej kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. - w dniu komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. było uregulowane w księgach wieczystych o numerach [...], [...] i [...] na rzecz m.in. [...]. Jednocześnie prawo do spornej nieruchomości uregulowano w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe ustalenie pozwala na przyjęcie, że wyżej wymienione osoby posiadały interes prawny w niniejszym postępowaniu.

43 Oznacza ono również, iż przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez skarżącą Gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości W., doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Fakt ten stanowi podstawę do wyeliminowania przedmiotowej decyzji w kontrolowanej części z obrotu prawnego na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

44 Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że w rozstrzygnięcie tej sprawie, w sytuacji objęcia przedmiotowej nieruchomości kilkoma księgami wieczystymi, nie przesądza o prawie własności do tej nieruchomości. Powyższe powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.

45 Minister Administracji i Cyfryzacji uzasadniając pkt 3 decyzji – umorzenia postępowania w części dotyczącej wniosku [...] podał, iż w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek [...]. Aktualne zapisy księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów świadczą o tym, że prawo własności uregulowane na rzecz [...] zostało wykreślone. Oznacza to, że nie legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości. Wobec powyższego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało umorzyć postępowanie w zakresie wniosku wyżej wymienionego.

46 Powyższa decyzja w punkcie 1 i 2 – stała się przedmiotem skargi Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

47 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie należytego, wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenie za udowodnione okoliczności niemających oparcia w zebranym materiale dowodowym;

48 2) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza poprzez brak odniesienia się do zaświadczeń Sądu Rejonowego w W. z dnia 21 marca 2011 r. i 14 grudnia 2011 r. oraz zaświadczenia Starosty W. z dnia 22 marca 2011 r. znak: [...];

49 3) art. 81 K.p.a., poprzez uznanie za udowodnione okoliczności ustalonych w oparciu o dowody zebrane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji po upływie wyznaczonego skarżącej w zawiadomieniu z dnia 13 maja 2014 r. (a przed wydaniem zaskarżonej decyzji) terminu 21 dni na zapoznanie się z zebranymi dokumentami, uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie oraz składanie ewentualnych pisemnych wyjaśnień i dokumentów oraz złożenie końcowego oświadczenia, pomimo niedania skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do nich;

50 4) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

51 Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

52 Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził , że są one niezasadne.

53 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/11 uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że organ nie wypowiedział się w kwestii interesu prawnego osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie ustalił prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości na dzień komunalizacji. W szczególności nie ustosunkował się do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r.

54 W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Administracji i Cyfryzacji po ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że wnioskodawcy w osobach [...] posiadają interes prawny uzasadniający przypisanie im przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996r. jak również dlaczego przyjął, że takiego statusu nie można przypisać [...]. Wbrew stanowisku skarżącej, Minister Administracji i Cyfryzacji odniósł się również do zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r. Wprawdzie nie odniósł się wprost do zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 23 marca 2011 r., to jednak treść powyższego pisma została powtórzona w zaświadczeniu z dnia 13 maja 2011 r. Organ nie odniósł się również wprost do treści zaświadczenia Starosty W. z dnia 22 marca 2011 r. (potwierdzającego, że w dacie komunalizacji działka nr 81 znajdowała się w zasobie Skarbu Państwa), to jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej był fakt ujawnienia w księgach wieczystych działki nr 81 jako stanowiącej własność Skarbu Państwa i jednocześnie, fakt ujawnienia działek, które odpowiadają działce nr 81 w innych księgach wieczystych, jako stanowiących własność osób fizycznych.

55 Oznacza to, że Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając sprawę uwzględnił okoliczność wynikającą z zaświadczenia Starosty W. z dnia 22 marca 2011 r., że w dacie komunalizacji działka nr 81 znajdowała się w zasobie Skarbu Państwa.

56 Za nieuzasadniony uznał również zarzut nieustosunkowania się organu do pisma Sądu Rejonowego w W. z dnia 14 grudnia 2011 r. W aktach sprawy przedłożonych Sądowi brak jest takiego pisma. Skarżąca w uzasadnieniu skargi także nie powoływała się na to pismo.

57 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy rzeczywiście prawo własności spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało Skarbowi Państwa, co uzasadniało wydanie decyzji komunalizacyjnej, czy też innemu podmiotowi, co wyłączałoby możliwość stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą Gminę spornej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

58 Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, że na dzień 27 maja 1990 r. prawo własności spornej nieruchomości było uregulowane w księdze wieczystej KW [...] – na rzecz Skarbu Państwa, jak również w księgach wieczystych KW [...], KW [...] i KW [...] – na rzecz wnioskodawców. O słuszności powyższego ustalenia świadczą dokumenty dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności i przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpisy zupełne z KW [...] z dnia 21 grudnia 2009 r., z KW [...] z dnia 12 marca 2010 r., z KW [...] z dnia 1 marca 2010 r. oraz dokumenty zgromadzone w toku postępowania, takie jak zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 maja 2011 r., pisma Starosty W. z dnia: 8 sierpnia 2008 r., 25 listopada 2009 r., 10 lutego 2010 r., 4 sierpnia 2010 r. i 1 października 2010 r.

59 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając treść powyższych pism stwierdził, że zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 skargi są niezasadne. Strona skarżąca stawiając te zarzuty dąży do pominięcia znacznej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przyjęcie jej argumentacji doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem powołanych przez nią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznaczałoby, że organy rozstrzygając sprawę musiałyby pominąć wszystkie dowody potwierdzające fakt, że prawo własności spornej nieruchomości było uregulowane również na rzecz osób fizycznych.

60 Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów objętych punktami 3 i 4 skargi przyznał, że część materiału dowodowego, tj. dokumenty potwierdzające nieodnalezienie w archiwach dokumentów dotyczących zakończenia postępowania wszczętego decyzją z dnia 18 kwietnia 1970 r., została zgromadzona po poinformowaniu skarżącej o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a. Również już po tym fakcie wpłynęła do akt sprawy dokumentacja geodezyjna. Zauważył jednak, iż znaczna część powołanej dokumentacji była dołączona do akt sprawy już wcześniej, w formie kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem (dokumenty dołączone do pisma Starosty W. z dnia 26 listopada 2013 r.). W związku z powyższym uznał, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego poprzestała na podniesieniu zarzutu naruszenia art. 10 i 81 K.p.a. Nie wskazała jednak żadnych nowych dodatkowych argumentów, ani też środków dowodowych, które mogłaby przedstawić, gdyby została prawidłowo poinformowana o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w art. 10 K.p.a. W skardze ograniczyła się wyłącznie do ponownego przywołania pism Starosty W. oraz Sądu Rejonowego w W., nie odniosła się do pozostałych dokumentów, takich jak np. protokół graniczny z lipca 1970 r., wykaz zmian gruntowych z dnia 10 lipca 1970 r. (dołączone do pisma wnioskodawców z dnia 31 sierpnia 2012 r.), odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek 875, 870 i 871 i nie wyjaśniła, z jakich przyczyn organ winien odmówić dania wiary powyższym dokumentom. Co istotne, skarżąca nie odniosła się także w ogóle do kwestii uregulowania prawa własności nieruchomości w różnych księgach wieczystych na rzecz różnych podmiotów (Skarbu Państwa i osób fizycznych).

61 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, samo poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 i art. 81 K.p.a., bez wskazania, jakich to argumentów dany podmiot nie mógł podnieść na skutek tego naruszenia, czy też bez wskazania, jakie ewentualnie dodatkowe dowody mogłyby zostać przeprowadzone, nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

62 W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że z przedstawionych przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowych ustaleń faktycznych wynika, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej nieruchomości było uregulowane zarówno na rzecz Skarbu Państwa, jak i na rzecz osób fizycznych. Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu wykracza jednak poza zakres postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej umożliwia zatem wszczęcie postępowania mającego na celu wyjaśnienie, komu przysługuje prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie, czy możliwe będzie ponowne wydanie decyzji komunalizacyjnej, czy też nie.

63 Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez Gminę W. argumenty dotyczące dokonania nakładów materialnych na wybudowanie na nieruchomości "promenady" nie mogły być uwzględnione w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okolicznością wyłączającą stwierdzenie nieważności decyzji jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nakłady dokonane na nieruchomość nie odpowiadają temu pojęciu.

64 Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że z urzędu znany jest mu fakt opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015, poz. 702), w którym orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

65 W niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna została wydana w dniu 28 listopada 1996 r., a jej nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r., a zatem po blisko 19 latach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

66 Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy decyzji będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej, a więc decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości. Tego rodzaju decyzja jest aktem deklaratoryjnym (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. I OSK 1502/11, 27 maja 2011 r. I OSK 1115/10, z 2 lutego 2012 r. I OSK 282/11, wyroku tutejszego sądu z dnia 22 lutego 2012 r. I SA/WA 1914/11, z dnia 25 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1400/12).

67 Decyzja komunalizacyjna wojewody ma zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 kwietnia 2001 r., I SA 2500/99 oraz 23 maja 2001 r., I SA 2142/00). Nie zmienia to jednak faktu, że co do zasady, decyzja komunalizacyjna potwierdza zaistnienie okoliczności opisanych w ustawie.

68 Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że już z uwagi na charakter spornej decyzji, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

69 Ponadto zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu, w zakresie w jakim pomija on możliwość odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w systemie prawnym winno istnieć uregulowanie pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Podał również, iż nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Jednocześnie określił wskazówki, których łączne zaistnienie pozwala na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Okolicznościami tymi jest funkcjonowanie decyzji w obrocie przez kilkadziesiąt lat, czyli domniemanie jej zgodności z prawem przez kilkadziesiąt lat, nabycie przez stronę prawa lub ekspektatywy oraz niedookreślony charakter przesłanki nieważności decyzji, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

70 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zaistniały. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie były kwestie związane z wykładnią art. 5 ust. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, lecz ustalona w toku postępowania nadzorczego okoliczność, że z ksiąg wieczystych wynika przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości Skarbowi Państwa i osobom fizycznym.

71 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

72 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

73 I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez uznanie, że w sytuacji, w której na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie możliwe jest ustalenie, że właścicielem nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 81 położoną w W. w dniu 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa, brak było podstaw do dokonania komunalizacji i wydania decyzji potwierdzającej tę okoliczność, tj. decyzji komunalizacyjnej;

74 II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie pomimo, że zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przez organ przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie doszło do:

75 1) naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a skutkującego przyjęciem, że:

76 a) skoro z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła bądź to własność Skarbu Państwa, bądź prywatnych właścicieli, to nie istniały podstawy do wydania decyzji komunalizacyjnej i w konsekwencji stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

77 b) bez znaczenia dla sprawy pozostaje rozbieżność w treści wpisów prawa własności w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, a co winno stanowić – jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie dowolnego przyjęcia, że ochrony prawnej należy udzielić wnioskodawcom postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, nie zaś skarżącej kasacyjnie, pomimo iż dostrzeżone rozbieżności w takim samym zakresie ingerują w prawo własności obu podmiotów;

78 2) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez:

79 a) uznanie, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przez organ administracji publicznej wydający decyzję komunalizacyjną stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż z analizy zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu, wprost wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest naruszenie przepisów prawa materialnego – a do stwierdzenia naruszenia tych przepisów przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej w ocenie skarżącej kasacyjnie nie doszło;

80 b) uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo iż do stwierdzenia nieważności decyzji doszło na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, a przy tym po upływie 19 lat od wydania decyzji komunalizacyjnej, co w sposób bezpośredni wpływa na pewność sytuacji prawnej określonej treścią decyzji komunalizacyjnej i tym samym powoduje naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.

81 Skarżąca kasacyjnie wskazując na powyższe zarzuty wniosła o;

82 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

83 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości przewidzianej przepisami prawa;

84 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

85 4) wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] na podstawie przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a.

86 W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

87 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3011/15 wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w części obejmującej punkt 1 i 2, zaś w pozostałej części odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji.

88 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

89 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

90 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielając sposób rozstrzygnięcia Ministra Administracji i Cyfryzacji zawartego w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] przyjął, że skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że prawo własności do spornej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr 81, przed dniem komunalizacji – 27 maja 1990 r. było uregulowane w księgach wieczystych o numerach [...], [...] i [...] na rzecz m.in. [...], zaś w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa – to decyzja Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę W. prawa własności tej nieruchomości, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jednocześnie wyjaśnił, że kwestia rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu wykracza poza zakres postępowania administracyjnego.

91 Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy w sytuacji, gdy wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym wykazali, że legitymowali się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, ale jednocześnie prawo do tej nieruchomości posiada także Skarb Państwa – Minister Administracji i Cyfryzacji zasadnie uznał, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

92 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zaskarżająca przedmiotowy wyrok Sądu pierwszej instancji zasługuje na uwzględnienie jedynie wobec tej części zaskarżonego wyroku, która odnosi się do pkt 2 decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...], w której stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działki nr 81, położonej w miejscowości W..

93 Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] została wydana w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., w którym nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnej, lecz ocenia się jedynie, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności, określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem tej oceny jest w szczególności okoliczność, czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja spełnia wymagania do jej wydania wynikające ze stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania i czy ustalony przez organ orzekający w owym dniu stan faktyczny był wystarczający do zastosowania przepisów prawa, na podstawie których wydano tę decyzję.

94 Oceniana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. została wydana m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z powołanego przepisu wynika, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie jedynie wobec mienia będącego do dnia 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które do tego dnia stanowiły własność ówczesnego Skarbu Państwa.

95 W karcie inwentaryzacyjnej nr 105, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r., wymieniono m.in. działkę gruntu nr 81, jako należącą do Skarbu Państwa i objętą księgą wieczystą nr Kw [...].

96 Z aktualnych ustaleń faktycznych, poczynionych po wszczęciu postępowania nadzorczego w 2004 r. (na wniosek osób fizycznych opatrzony datą 27 grudnia 2003 r.), zakończonego decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa działka gruntu nr 81 do dnia 27 maja 1990 r. była jednocześnie objęta różnymi księgami wieczystymi. W księdze wieczystej nr Kw [...], nie była wprawdzie wykazana, jako oznaczona nr 81, ale zarówno organ nadzorczy, jak i Sąd pierwszej instancji zgodnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyznały, że działka ta znajdowała się w powierzchni działek wykazanych w tej księdze wieczystej, jako własność Skarbu Państwa. Organ nadzorczy ustalił również, co uznał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że działka nr 81, do dnia 27 maja 1990 r., była równocześnie ujęta w powierzchniach działek gruntu objętych księgami wieczystymi nr Kw [...], Kw [...] i Kw [...], jako własność osób fizycznych.

97 Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że według księgi wieczystej nr Kw [...] działka gruntu nr 81 stanowiła do dnia 27 maja 1990 r. własność ówczesnego Skarbu Państwa. Natomiast według ksiąg wieczystych nr Kw [...], Kw [...] i Kw [...], działka nr 81 stanowiła do tego dnia własność osób fizycznych. Okoliczność ujęcia przedmiotowej działki gruntu we wskazanych księgach wieczystych, jako własność osób fizycznych, została jednak ujawniona dopiero w postępowaniu nadzorczym i nie była znana Wojewodzie [...]emu przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r.

98 Ustalenie w postępowaniu nadzorczym, że działka nr 81 do dnia 27 maja 1990 r. była objęta księgą wieczystą nr Kw [...], jako własność Skarbu Państwa, potwierdza, że Wojewoda [...] miał podstawy faktyczne do uznania tej działki w decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r. za własność Skarbu Państwa, a więc stanowiącą mienie ogólnonarodowe (państwowe) według art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt ustalenia dopiero w postępowaniu nadzorczym okoliczności, że w tym samym czasie działka nr 81 była objęta także innymi księgami wieczystymi, jako własność osób fizycznych, samo przez się nie podważa uznania jej za własność Skarbu Państwa. Wskazuje jedynie, że stan prawny tej działki gruntu, do dnia 27 maja 1990 r., był określony różnymi księgami wieczystymi i na rzecz różnych podmiotów, przy czym ustalenie objęcia tej działki gruntu księgami wieczystymi na rzecz osób fizycznych nastąpiło dopiero po upływie znacznego czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej w 1996 r., przez co okoliczność ta nie była znana Wojewodzie [...]emu przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej.

99 Przedstawione okoliczności miałyby zasadnicze znaczenie w przypadku, gdyby były znane Wojewodzie [...]emu przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej w 1996 r., ponieważ fakt, iż równoważne dokumenty (księgi wieczyste) określały różny stan prawny działki nr 81 nakazywałby powstrzymanie się z wydaniem decyzji w tym przedmiocie do czasu ustalenia rzeczywistego stanu prawnego tej działki na dzień przed 27 maja 1990 r., w którym to dniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stało się mieniem właściwych gmin.

100 Dopóki jednak nie został skutecznie podważony stan prawny przedmiotowej działki gruntu przemawiający przed dniem 27 maja 1990 r. na rzecz ówczesnego Skarbu Państwa, przy braku ujawnienia w 1996 r. okoliczności objęcia działki gruntu nr 81 innymi księgami wieczystymi, dopóty nie można decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 28 listopada 1996 r. przypisać wady rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie można bowiem z okoliczności objęcia działki gruntu nr 81 księgami wieczystymi na rzecz osób fizycznych, ustalonej dopiero w postępowaniu nadzorczym, a więc po wydaniu, ocenianej w tym postępowaniu, decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r., czynić skutecznego zarzutu rażącego naruszenia powołanego art. 5 ust. 1, skoro przy wydawaniu tej decyzji przyjęto stan prawny przemawiający, także według księgi wieczystej, na korzyść Skarbu Państwa.

101 Ustalenie w postępowaniu nadzorczym, że działka nr 81 była objęta w tym samym czasie różnymi księgami wieczystymi wskazującymi na wzajemnie wykluczający się jej stan prawny oznacza jedynie konieczność uprzedniego ustalenia jej rzeczywistego stanu prawnego we właściwej do tego procedurze cywilnej. Organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, nie są bowiem uprawnieni do wiążącego ustalenia, który spośród stanów prawnych wykazanych w powołanych wyżej księgach wieczystych był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym działki gruntu nr 81.

102 Nie jest zatem zasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej umożliwia wszczęcie postępowania mającego na celu wyjaśnienie, komu przysługuje prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy możliwe będzie ponowne wydanie decyzji komunalizacyjnej, czy też nie. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może bowiem nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie ustalone, że działka nr 81 nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W przypadku, gdyby po stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r. doszło do ustalenia, że działka nr 81 na dzień przed 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz stanowiła mienie określone w powołanym art. 5 ust. 1, to oznaczałoby bezpodstawne stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia 28 listopada 1996 r. Dopiero zatem wiążące ustalenie we właściwej do tego procedurze, że stan prawny przemawiający na korzyść Skarbu Państwa nie odpowiadał rzeczywistemu w owym czasie stanowi prawnemu działki nr 81, wykluczałby zastosowanie wobec tej działki powołanego wyżej art. 5 ust. 1, co stanowiłoby podstawę do uznania decyzji z dnia 28 listopada 1996 r. za rażąco naruszającą ten przepis. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma więc jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych.

103 Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zasługuje na uwzględnienie, lecz tylko w takim zakresie, w jakim zarzut ten został odniesiony do treści powołanego art. 5 ust. 1 i tylko w części, w której zaskarżony wyrok dotyczy pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...]. Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy określa bowiem jedynie właściwość wojewody do wydania decyzji w sprawie komunalizacji, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Natomiast naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanego art. 5 ust. 1 omawianej ustawy polega na uznaniu braku podstaw do jego zastosowania wobec działki nr 81, pomimo ustalenia, że na dzień orzekania przez Wojewodę [...] w 1996 r. na podstawie tego przepisu były spełnione przesłanki do jego zastosowania, natomiast nie były znane temu organowi okoliczności, które dokumentowały inny stan prawny przedmiotowej działki gruntu, bez jednoznacznego wyjaśnienia, jaki był rzeczywisty stan prawny tej działki.

104 Z tych samych względów przyjął również naruszenie prawa w pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...], które miało wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło ono do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r., pomimo braku jednoznacznego wykazania, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie miał zastosowania do działki nr 81.

105 Nie jest natomiast zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sposób określony w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego interpretacji, szczególnie w kontekście braku podstaw do jego zastosowania. Podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił bowiem art. 151 P.p.s.a.

106 Skarga kasacyjna podlegała natomiast oddaleniu od tej części zaskarżonego wyroku, w której wyrok ten dotyczy pkt 1 decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...]. O ile bowiem przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był pkt 1 i 2 powołanej decyzji organu nadzoru, o tyle w skardze kasacyjnej zaskarżając ten wyrok w całości jej autor nie sformułował żadnego zarzutu naruszenia przez ten Sąd jakiegokolwiek przepisu prawa wobec oddalenia skargi na powołaną decyzję w części pkt 1 jej rozstrzygnięcia, w której organ nadzoru orzekł o uchyleniu swojej decyzji z dnia 16 kwietnia 2014 r.

107 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną w części określonej w pkt 1 niniejszego wyroku i rozpoznał skargę złożoną do Sądu pierwszej instancji w tej części, orzekając o uchyleniu decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w części pkt 2 jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

108 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).