Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., I OSK 2166/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., I OSK 2166/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 22/23 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023r. sygn. akt IV SAB/Wa 22/23, oddalił skargę A.K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skoro w postępowaniu odszkodowawczym przedmiotem ustaleń ma być kwestia wywłaszczenia nieruchomości, w tym i gromadzenie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia obejmujących swoim zakresem orzeczenie lub decyzję o wywłaszczeniu tej nieruchomości – to Sąd doszedł do przekonania, że nie można opierając się na argumentacji skarżącej skutecznie postawić Wojewodzie zarzutu bezczynności.

4 Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. K. zaskarżając wyrok całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") w zw. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 t.j., dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, która polegała na braku wszczęcia, nieprzeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i niewydania stosownej decyzji administracyjnej;

6 b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 7, poz. 70) poprzez oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, która polegała na braku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy powinien on działać w sprawie na wniosek odpowiedniego podmiotu;

7 c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku, gdy organ nie poinformował Skarżącej o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. oraz nie wskazał przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a także brak wskazania nowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej;

8 d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, a winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, w której sprawa nie jest szczególnie skomplikowana ani nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

9 e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Skarżąca nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...], [...] oraz [...], obręb 0007, położonego w [...] (dalej: "Nieruchomość"), które między innymi jest warunkiem koniecznym dla możliwości uzyskania odszkodowania przez Skarżącą;

10 f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ sprzeniewierzył się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Organu wobec Skarżącej i doprowadził do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania Skarżącej do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

11 Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 a) naruszenie art. 129 § 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i oddalenie skargi, podczas gdy organ dopuścił się bezczynności w postaci braku wszczęcia, nieprzeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i niewydania stosownej decyzji administracyjnej w tym zakresie.

13 Mając na uwadze postawione powyżej zarzuty wniesiono o:

14 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA poprzez zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji o wywłaszczeniu Nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym wyrok w niniejszej sprawie stanie się prawomocny,

15 2. w razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku z pkt 1. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

16 3. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie przez Sąd, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

17 4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 28.312,65 złotych - t.j. połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

18 5. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

19 W piśmie procesowym skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

20 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

24 Wskazać należy, że istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ocena zarzucanego stanu bezczynności, sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy.

25 Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu należy zatem uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wyrokowania. Uwzględnienie stanu sprawy z daty wyrokowania nie może być jednakże, co oczywiste, utożsamiane z uwzględnieniem skargi. W świetle art. 149 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:

26 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

27 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

28 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (...).

29 Z kolei zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części.Z art. 149 §1 pkt 1- 3 p.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810).

30 Kluczowa w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy przed Wojewodą Mazowieckim toczy się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości należącej uprzednio do poprzedniczki prawnej skarżącej, przejętej pod budowę [...].

31 Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności dotyczy co do zasady konkretnego, wszczętego z urzędu lub na wniosek, postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie takim postępowaniem miało być postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

32 Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że sama skarżąca w piśmie z 2 listopada 2022 r. wskazała, że nigdy nie przeprowadzono postępowania wywłaszczeniowego, nie wydano stosownej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a przedmiotowe ponaglenie nie dotyczy postępowania odwoławczego, które toczy się przed Wojewodą od decyzji Starosty z 1 września 2022 r., lecz postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, które winno być wszczęte w roku 1959.

33 Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że jakakolwiek decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Kwestia ta będzie natomiast przedmiotem badania w postępowaniu toczącym się przed Starostą Wołomińskim, a dotyczącym ustalenia odszkodowania za grunt położony w Radzyminie, stanowiący działki nr [...], [...] i [...] . Na materię tę zwrócono uwagę w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2022 r. nr 3626/2022, uchylającej decyzję Starosty Wołomińskiego z 1 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący ww. działki i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Wojewody wskazano, że okoliczności przejęcia nieruchomości, z własności której miano wywłaszczyć poprzedniczkę prawną skarżącej, wymagają głębszego zbadania, bowiem nie wszystkie kwestie z tym związane zostały w pełni wyjaśnione. W opinii Wojewody Mazowieckiego kluczowe w niniejszej sprawie jest zbadanie okoliczności przejęcia tych nieruchomości przez [...]. Dopiero po tym będzie można stwierdzić, czy właściciele zostali wywłaszczeni z rzeczonej działki, i czy do wydania orzeczenia lub decyzji nie doszło, skoro ustalono odszkodowanie w postaci gruntu zamiennego.

34 W tych okolicznościach sprawy organowi nie można zarzucić bezczynności w wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, skoro na dzień wniesienia skargi jak i na moment orzekania brak było dowodów na prowadzenie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, a kwestia ta ma być dopiero przedmiotem ustaleń w odrębnym postępowaniu. Samo przekonanie strony, że decyzja wywłaszczeniowa dotycząca działek nr [...] i [...] powinna być wydana, nie jest wystarczające do stwierdzenia bezczynności organu.

35 Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać niewątpliwie w bezczynności w dacie jej wniesienia, co - jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji - w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Istotnym jest, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. W pełni zasadną jest zatem konstatacja Sądu pierwszej instancji, że na dzień wniesienia skargi tj. 21 grudnia 2022 r. - organ nie pozostawał w bezczynności w materii wskazanej przez skarżącą.

36 Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt od a do f petitum skargi należy uznać za bezzasadne.

37 Końcowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że został on źle skonturowany. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego w ogóle nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony.

38 Niezależnie od powyższego należy także wskazać, że kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia (wyrok NSA z 24.10.2018 r., I OSK 1913/18 publik. CBOSA). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 1443/19 publik. CBOSA). W przypadku skargi na bezczynność, właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3). W ramach tego postępowania sąd nie ocenia zatem kwestii materialnoprawnych, związanych z brakiem przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy także uznać za bezzasadne.

39 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

40 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.