Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1406/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1406/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 569/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 569/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury, z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury, z dnia[...], nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia [...]., nr [...]

4 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

5 Wnosząc o wznowienie postępowania M. M. powołała się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził, że jako użytkownik działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "D." w Ł. powinna mieć przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] W postępowaniu tym, zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], bez swojej winy wnioskodawczyni nie brała udziału.

6 Minister Infrastruktury ocenił, że M. M. nie legitymuje się prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki. Zgodnie bowiem z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 maja 2001 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz.390), użytkownikowi działki przysługuje jedynie prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków użytkownika działki. W stosunku do nieruchomości, użytkownikowi nie przysługuje prawo użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji Minister uznał, że wniosek pochodzi od osoby, która nie wykazała interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. i odmówił wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a.

7 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. podtrzymała poprzednie wywody o posiadaniu interesu prawnego, dodając, iż skoro Polski Związek Działkowców ma prawo użytkowania gruntów i prawo to przeniósł na skarżącą, to skarżącej przysługuje prawo użytkowania. Sprecyzowała, iż użytkuje działkę nr w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "D.".

8 Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Infrastruktury w dalszym ciągu argumentował, iż M. M., jako użytkownik faktyczny działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. i przepisów prawa materialnego, tj. art. 284 K.c. oraz art. 121, art. 13 i art. 31 ust.1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentowała, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne. Z przywołanych przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i z art. 284 K.c. wynikają jej uprawnienia do nieruchomości. Powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której użytkowane grunty są położone. Właściciel nieruchomości wytoczył już proces o wydanie nieruchomości. Skutki dotkną zatem bezpośrednio skarżącej.

10 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarga nie zawiera nowych okoliczności, nieuwzględnionych w postępowaniu nadzorczym.

11 Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd odnotował, że w postępowaniu z wniosku M. M. pominięta została E. D., która jest spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] i która jest obecnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Według Sądu, powinna ona uczestniczyć w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie, w charakterze strony tego postępowania. Jej pominięcie należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za uchybienie kwalifikujące się jako naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i uchybienie to Sąd obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu. Nieustalenie stron postępowania uzasadnia ponadto zarzut naruszenia art. 10, 28, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.

12 Skargę kasacyjną wniósł Minister Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skargę kasacyjną oparł:

13 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenia prawa materialnego przez:

14 a) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie winna jako strona brać udział również właścicielka nieruchomości,

15 b) błędną wykładnię art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia,

16 c) niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10, 28 w związku z art. 149 K.p.a. poprzez uznanie, że przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania innym, niż wnioskodawca podmiotom należy umożliwić udział w postępowaniu,

17 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a .- naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

18 a) art. 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4 149 § 2 i 3 K.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 K.p.a.,

19 b) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy, uznając iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych, niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolował postępowanie do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu),

20 c) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,

21 d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

22 e) art. 153 P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ustalanie stron postępowania, które nie zostało wszczęte i które nie może z powodów formalnych zostać wszczęte.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skargę kasacyjną należało uwzględnić.

25 Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

26 Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej sformułowana w formie zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Rozważania w tym zakresie poprzedzić warto uwagą, że dla uchylenia decyzji na podstawie przywołanego przepisu nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie na tle art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy o NSA, w wyroku SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582). Nadto, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy do tych, które są tożsame z "naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a nie do okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji (por. Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1/16).

27 Zadaniem sądu administracyjnego było zatem, niezależnie od zarzutów skargi, co wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., zbadanie, czy weryfikowane postępowanie obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ustalenie zaś, czy w postępowaniu administracyjnym brały udział podmioty, którym przysługuje przymiot strony, wymagało określenia przedmiotu tego postępowania. Rozważania Sądu pierwszej instancji nie są w tym zakresie wystarczająco precyzyjne. Postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska, według którego w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (por. Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt IV SA 316/88, OSP 1991/7-8/s.177; Elżbieta Klat – Górska, Lidia Klat – Wertelecka "Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego", Samorząd Terytorialny 2006/7-8/s.118). Ocenić natomiast trzeba, jaka czynność procesowa wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, gdyż dopiero od chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego należy zapewnić czynny udział podmiotów mających, oprócz osoby wnioskodawcy, w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

28 Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 599). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 K.p.a., nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Jest jednak niewątpliwe, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § i 3 K.p.a.), organ podejmuje określone czynności. Ma przecież obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. Ludwik Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000/5/81; B. Adamiak, op. cit. s. 600; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", Wyd. PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 120; E. Klat – Górska, E. Klat – Wertelecka, op. cit. s. 119). Skoro przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie można mówić o czynnościach procesowych postępowania administracyjnego, to nie ma mowy o interesie prawnym podmiotów innych, niż wnoszący podanie, w rozstrzygnięciu takiego postępowania. Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie kończy procedury wznowieniowej, nie stanowi aktu procesowego rozstrzygającego o wznowieniu, a jedynie o otwarciu postępowania w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Ewentualne inne strony postępowania wznowieniowego mogą kwestionować zasadność postanowienia w toku dalszego postępowania. Wówczas strony mają możliwość obrony swych praw. O wszczęciu postępowania należy przecież zawiadomić wszystkie strony, doręczając im odpis postanowienia o wszczęciu (por. K. Sobieralski, op. cit. s. 119-120; B. Adamiak, op. cit. s. 600; E. Klat – Górska, E. Klat – Wertelecka, op. cit. s. 118).

29 Odmowa wznowienia postępowania, decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., zamyka drogę do podjęcia postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania oznacza odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego. W konsekwencji decyzja oparta o art. 149 § 3 K.p.a. skutkuje brakiem czynności procesowych tworzących procedurę sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy administracyjnej co do istoty, a tylko orzeka o kwestii formalnej – niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie dotyczy więc interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, a jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie. Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, że czynności proceduralne organu, po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego, nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zakończenie tych czynności decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją.

30 Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji stanowiła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. E. D., będąca spadkobierczynią właściciela wywłaszczonej nieruchomości, nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Nie można było zatem przyjąć, iż jej nieuczestniczenie w tym postępowaniu stanowiło okoliczność dającą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Już to ustalenie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

31 Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie odstąpił od poglądu wyrażonego przez ten Sąd w wyroku z dnia 02.10.2007r. sygn. akt I OSK 1383/06.

32 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 207 § 2 P.p.s.a.