Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1064/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1064/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 101/10 w sprawie ze skargi B. M., K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od B. M., K. K. i J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 101/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi B. M., K. K. i J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło decyzję własną z dnia [...] października 2003 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą unieważnienia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1956 r. zatwierdzającej podział nieruchomości K. KW [...] i stwierdziło wydanie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1956 r. z rażącym naruszeniem prawa.

5 Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.

6 Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Organ uznał bowiem, iż decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. podjęło zbyt pochopnie w oparciu o błędnie przyjęte przesłanki.

7 Po rozpatrzeniu wniosku B. M., K. K. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., podzielając poglądy w niej wyrażone.

8 W ocenie organu decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. jest nie do zaakceptowania w kontekście wywołanych skutków społeczno – gospodarczych, w postaci wysokiego odszkodowania, jakiego domagają się wnioskodawcy od Gminy K.

9 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli B. M., K. K. i J. K.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżone decyzje oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2009 r. stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

11 Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt P 7/07 oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 Sąd I instancji stwierdził, iż celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a.

12 Zdaniem WSA w Kielcach poglądy wyrażone przez Trybunał należy tym bardziej odnieść do sytuacji rozpoznawania przez członka SKO, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, kwestii ważności takiej decyzji w postępowaniu nieważnościowym, o jakim mowa w art. 156 i następnych k.p.a. Podkreślono przy tym, iż instytucja wyłączenia pracownika organu i członka organu kolegialnego od orzekania w sprawie ma na celu zapewnienie obiektywizmu w rozstrzyganiu sprawy. Jednym z warunków mających ten cel realizować jest odsunięcie od udziału w sprawie w postępowaniu w drugiej instancji pracownika, członka organu kolegialnego, który wydawał lub brał udział w wydaniu decyzji, podlegającej ocenie w tym postępowaniu. Taki pracownik z mocy samego prawa wyłączony jest od orzekania w wyższej instancji, a w przypadku członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Powyższe tym bardziej zachowuje aktualność w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w której wydaniu brał udział członek samorządowego kolegium odwoławczego. Uwzględniając specyfikę takiego postępowania, zwłaszcza wtedy, gdy domniemaną przesłanką nieważności jest podstawa wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachowanie elementarnych zasad obiektywizmu wymaga, aby ci sami członkowie SKO nie oceniali czy wydana przez nich wcześniej decyzja rażąco narusza prawo. Trudno bowiem oczekiwać, aby członek Kolegium, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, bezstronnie potem oceniał, czy rażąco naruszył wówczas prawo. Powyższe w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, iż w składzie orzekającym, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. oraz postanowienie z dnia [...] października 2009 r. zasiadała osoba, która podlegała wyłączeniu stosownie do wykładni art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. W składzie Kolegium znalazła się bowiem W. B., będąca również jednym z członków składu orzekającego SKO, który wydał decyzję samokontrolą z dnia [...] stycznia 2004 r.

14 Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

16 a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 oraz art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. przez uchylenie decyzji Kolegium i przyjęcie przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. przez ich pominięcie przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.;

17 b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. przez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. i przyjęcie przez Sąd, iż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a k.p.a. przez ich pominięcie przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.;

18 c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie postanowienia z dnia [...] października 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. i przyjęcie przez Sąd, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazując jednakowoż jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, a także, że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

19 W uzasadnieniu wskazano, że przytoczone przez Sąd I instancji poglądy Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 odnosiły się do oceny zgodności z Konstytucją art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu decyzji i nie można ich mechanicznie odnosić do innych postępowań prowadzonych przed tym organem.

20 W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną WSA w Kielcach w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej, wykraczając poza zakres rozstrzyganej przez Trybunał sprawy.

21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło ponadto, iż decyzje administracyjne wydane w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej są decyzjami wydanymi w nowej sprawie i w nowym postępowaniu.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

23 Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

24 Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie, albowiem powołane w podstawach kasacyjnych zarzuty są trafne.

25 Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Dz. U. Nr 229, poz. 1539), stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

26 Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP.

27 Rozważania Trybunału Konstytucyjnego sprowadzały się do ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy art.24 § 1 pkt.5 kpa w zw. z art. 27 §1 i art.127 §1 i 3 k.p.a.

28 W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy taki splot przepisów nie zachodzi zatem rozważania Trybunału nie znajdują w niniejszej sprawie bezpośredniego zastosowania. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzorczym, w którym oceniono legalność decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

29 Tryb przewidziany w art.127 kpa i tryb określony w art. 54 p.p.s.a. nie są tożsame. co sprawia, że do postępowania prowadzonego w ramach autokontroli nie znajdują zastosowania reguły określone w art. 24 §1 pkt.5 kpa., które mają zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

30 Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art.24 §1 pkt.5 k.p.a i art. 27 §1 k.p.a. dotyczy postępowania dwuinstancyjnego w tym także postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Inaczej rzecz ujmując postępowanie w trybie art.127 § 3 k.p.a. toczy się w ramach dwuinstancyjności postępowania natomiast postępowanie przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. ma inny charakter. Możliwość jego przeprowadzenia powstaje po zakończeniu administracyjnego toku instancji, gdy od wydanej decyzji zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że warunkiem jego zastosowania i skorzystania z mechanizmu autokontroli jest zadośćuczynienie skardze kierowanej do sądu administracyjnego , a więc uwzględnienie jej w całości, czemu musi towarzyszyć uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej.

31 Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 21 lipca 2009r. sygn akt I OSK 360/09. Skład orzekający w tej sprawie nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a, (autokontroli), które to postępowanie jak wcześniej podniesiono nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 kpa, członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję. nie podlega wyłączeniu.

32 W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji rozpozna skargę merytorycznie, gdyż jak wykazano wyżej nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania określone w art. 145 §1 pkt.3 k.p.a.

33 Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem, w którym organ bada, czy kontrolowana decyzja nie zapadła z naruszeniem przesłanek prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w art. 156 k.p.a. Jednakże wszczęcia tego postępowania nie powinno poprzedzać wydanie postanowienia o jego wszczęciu. Wydanie takiego postanowienia stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść decyzji.

34 Z tych względów orzeczono na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.