Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2151/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2151/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]

3 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi, H.

4 P., w celu rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne

5 wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, c.o., gazu i prądu.

6 Wskutek odwołania złożonego przez J. H., J. i N.

7 H., B. i E. N., M. F., P. P. i

8 K. i K. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r.

9 znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję

10 podpisała z upoważnienia Wojewody [...] Kierownik Oddziału Wydziału

11 Rozwoju Regionalnego –E. O..

12 W dniu [...] grudnia 2012 r. (data stempla Punktu Obsługi Mieszkańców)

13 pełnomocnik K. A., S. M., A. R. -

14 M., P. P. i W. I. sp. z o.o. w K. złożył

15 wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania.

16 Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] postępowanie zakończone decyzją ostateczną zostało

17 wznowione - dokument ten podpisała E. O.. Nastepnie, decyzją z dnia [...] maja

18 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia

19 decyzji dotychczasowej wobec niestwierdzenia podstaw do jej uchylenia na

20 podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję, z upoważnienia Wojewody

21 [...], podpisała W. R., Zastępca Dyrektora w

22 Wydziale Infrastruktury.

23 Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik

24 K. A., A. R., P. P. i W.

25 I. sp. z o.o. w K..

26 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor

27 Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do

28 ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ

29 drugiej instancji wskazał, iż doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez to, że

30 decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz

31 postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] podpisała ta sama osoba, to jest E. O.. W ocenie organu

32 podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy, albowiem brała udział w wydaniu

33 zaskarżonej wcześniej decyzji, przez co należy rozumieć nie tylko udział w fazie

34 orzekania, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących

35 mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sadu

36 Administracyjnego w Warszawie w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt

37 I SA/Bd 736/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż

38 decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1

39 k.p.a., ponieważ został on zastosowany w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.

40 Organ dokonał też merytorycznej analizy przesłanki wznowieniowej wskazanej we

41 wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną.

42 Skargę na powyższą decyzję złożyła w dniu [...] września 21013 r. (data

43 Kancelarii Ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) H. P., zarzucając

44 jej: 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej

45 k.p.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie - błędne przyjęcie, iż przy wydaniu

46 decyzji przez organ I instancji brał udział pracownik wyłączony od udziału w sprawie i

47 w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji. W tym zakresie

48 skarżąca wskazała, iż merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (tj. decyzję z dnia [...]

49 maja 2013 r., wydaną w toku postępowania zwyczajnego) podpisała inna osoba, tj.

50 W. R., zaś postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. dotyczyło

51 wyłącznie kwestii wznowienia postępowania, wszczynającego postępowanie

52 nadzwyczajne; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne

53 zastosowanie - nie zaistniały przesłanki uprawniające organ II instancji do uchylenia

54 decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia -

55 organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a ponadto organ I instancji

56 przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe; 3) naruszenie art. 1

57 10 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie organowi I instancji wytycznych w

58 zakresie wyeliminowania wady, o której mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i

59 nieuwzględnienie związania organu I instancji postanowieniem o wznowieniu

60 postępowania; 4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II

61 instancji oceny dowodów, co przy uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do

62 ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. jest niedopuszczalne,

63 gdyż organ powinien w tym wypadku ograniczyć się wyłącznie do uchylenia decyzji,

64 nie badając sprawy merytorycznie; 5) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zawarcie w

65 uzasadnieniu twierdzeń odnośnie ustalenia taktów i oceny dowodów dokonanej

66 przez organ 11 Instancji, podczas gdy w przypadku uchylenia decyzji na podstawie

67 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnienie powinno ograniczyć się wyłącznie do kwestii

68 formalnej - wyłączenia pracownika i organ 11 instancji nie powinien dokonywać

69 merytorycznej oceny decyzji - gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy naruszałoby

70 zasadę dwuinstancyjności; 6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1

71 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi nowa okoliczność istniejąca w

72 dacie wydania decyzji dotychczasowej, lecz nie znana organowi, podczas gdy

73 okoliczność ta była przedmiotem postępowania dowodowego przez organ wydający

74 decyzję dotychczasową, natomiast dowód w postaci ekspertyzy w dacie wydania

75 tejże decyzji jeszcze nie istniał; 7) naruszenie § 60 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia

76 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

77 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie) poprzez

78 jego błędną wykładnię - przyjęcie, że grubość ścian, która jest brana pod uwagę przy

79 określaniu dopuszczalnego przesłaniania budynku (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a

80 rozporządzenia), ma znaczenie dla określenia czasu nasłonecznienia (§ 60

81 rozporządzenia), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione

82 przesłanki z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia określające odległość

83 budynku przesłanianego od budynku przesłaniającego przy uwzględnieniu jego

84 wysokości.

85 Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od

86 organu na jej rzecz kosztów postępowania.

87 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej

88 prezentowaną argumentację.

89 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

90 Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1

91 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z

92 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go

93 aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów

94 obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni

95 Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada

96 przepisom prawa. Zapadła z naruszeniem, w szczególności, art. 138 § 2 k.p.a. w zw.

97 z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

98 Sąd nie podziela argumentacji organu drugiej instancji, która legła u podstaw

99 jego decyzji, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z tym, że decyzję

100 ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz postanowienie o

101 wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]

102 podpisała ta sama osoba, to jest E. O..

103 Rozdział 5, zamieszczony w dziale I Kodeksu postępowania

104 administracyjnego pod tytułem "Przepisy ogólne", dotyczy kwestii wyłączenia

105 pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu oraz

106 wyłączenia organu od załatwienia sprawy. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie,

107 instytucja wyłączenia pracownika służy przede wszystkim realizacji dwóch zasad

108 ogólnych - zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady

109 pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

110 Nie ulega wątpliwości, że bezstronność organu administracji oraz jego

111 pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w

112 ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się

113 prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie

114 interesów stron.

115 Istnieją dwie grupy przyczyn wyłączenia pracownika od udziału w

116 postępowaniu: grupa przypadków bliskości wobec stron oraz grupa przypadków

117 bliskości wobec sprawy. Przyczyną mieszczącą się w grupie przypadków bliskości

118 wobec sprawy jest sytuacja wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na mocy tej normy

119 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w

120 postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W

121 uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22

122 lutego 2007 r" sygn. akt II GPS 2/06 (publ. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61)

123 przyjęto, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka

124 samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o

125 którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego

126 rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie

127 oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika

128 przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu

129 Administracyjnego zostało w pełni podzielone przez orzecznictwo Trybunału

130 Konstytucyjnego.

131 Ponadto, jak podkreśla w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny,

132 orzekanie w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej -

133 stwierdzenia nieważności, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w sprawie

134 prowadzonej w ramach wznowionego postępowania, nawet w przypadku, gdy

135 wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej w ramach postępowania o

136 stwierdzenie nieważności, gdyż przesłanka wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art.

137 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. ma miejsce w sprawie zakończonej decyzję ostateczną, a

138 nie w dwóch odrębnych samodzielnych postępowaniach nadzwyczajnych, czy też

139 wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ administracji (wyroki

140 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK

141 1064/10 oraz z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 678/11 publikowane w

142 internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych).

143 Stwierdzić należy, że przepisów wyżej wskazanych nie można interpretować

144 rozszerzająco, a takiej ich wykładni w ocenie Sądu dokonał organ w zaskarżonej

145 decyzji.

146 Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, w okolicznościach

147 niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, w

148 rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc wydania decyzji przez pracownika lub

149 organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i

150 27 k.p.a.

151 Sąd stwierdza - pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w

152 wydaniu decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, podlega

153 wyłączeniu od wydania decyzji, która zapada we wznowionym postępowaniu.

154 Dopuszczalne zaś jest wydanie, przez takiego pracownika organu, postanowienia w

155 przedmiocie wznowienia postępowania.

156 Jak stanowi przepis art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji

157 publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii

158 wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że

159 przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie

160 postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę

161 do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn

162 wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko odmowa wznowienia

163 postępowania, która następuje w drodze postanowienia, jest zaskarżalna w formie

164 zażalenia. Wznowienie postępowania w drodze niezaskarżalnego postanowienia jest

165 czynnością procesowa, która zawsze podlega wtórnej ocenie przy wydawaniu decyzji

166 w postępowaniu, po jego wznowieniu. Także z treści art. 126 k.p.a. nie wynika, że do

167 postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149

168 k.p.a.

169 Sąd, uznając powyższą argumentację za uzasadniającą w pełni wydany

170 wyrok, odstąpił od oceny, zawartych w zaskarżonej decyzji, merytorycznych

171 rozważań odnoszących się do stanowiska organu pierwszej instancji.

172 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany niniejszym wyrokiem

173 Sądu, ponownie dokona rozpoznania złożonego odwołania.

174 Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł

175 jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.