Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., II OW 65/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., II OW 65/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], znak: [...] postanawia oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta T. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], znak: [...].

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. I. wnioskowanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...]. W wyniku skargi wniesionej przez M. F. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07, w którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kopię prawomocnego od dnia 17 grudnia 2009 r. wyroku wraz z aktami sprawy M. Urząd Wojewódzki przekazał Urzędowi Miasta T. pismem z dnia [...] marca 2010 r., celem podjęcia działań uwzględniających treść powyższego wyroku.

4 W wyniku podjętych wówczas działań stwierdzono, że przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku, to jest w czasie, kiedy uchylone decyzje pozostawały jeszcze w obrocie prawnym, inwestor – T. I. - zakończył inwestycję, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i w dniu [...] kwietnia 2009 r. zawiadomił o tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z brakiem sprzeciwu tego organu, co stwierdzono na podstawie potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytkowania (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] kwietnia 2009 r.), inwestor był uprawniony do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta T. uznał postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] umorzył to postępowanie.

5 Na skutek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zbadania zgodności z prawem powyższej decyzji, Wojewoda M. decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził z urzędu jej nieważność.

6 W tym stanie rzeczy sprawa wydania T. I. decyzji dotyczącej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] została po raz kolejny rozpatrzona przez Prezydenta Miasta T., który decyzją z dnia [...] września 2012 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania M. F., również ta decyzja została uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

7 Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta T. podzielił stanowisko Wojewody M. dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania, przyjmując, że nie zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Fakt zakończenia budowy i zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powoduje jednak, że ustaje właściwość organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. II OW 84/10, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno-budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu robót budowlanych. Dlatego też pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 19 i 65 k.p.a przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. celem rozstrzygnięcia wg kompetencji.

8 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. pismem znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił akta Prezydentowi Miasta T. Z treści pisma wynika, że w ocenie tego organu przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest możliwe dopiero w odniesieniu do będącego w obiegu prawnym nowego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa rozstrzygnięcie sprawy wydania tego pozwolenia przez Prezydenta Miasta T. - za zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego, które wszczął w dniu [...] marca 2010 r., a następnie – zawiesił.

9 Zdaniem Prezydenta Miasta T. nie można obecnie załatwić sprawy zainicjowanej wnioskiem T. I., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę. Organ podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10, iż po zmianie z dniem 26 września 2005 r. przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie straciła na aktualności zasada określona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., I OPS 9/01, iż powołany wyżej przepis art. 37 ust. 2 przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót budowlanych. Równocześnie fakt zakończenia robót budowlanych, brak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest przeszkodą do procedowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., sygn. II OW 92/12 ).

10 Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta T. wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie.

11 Odpowiedź na wniosek złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T., wskazując, że organ nadzoru budowlanego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę staje się organem właściwym tylko i wyłącznie, gdy dotyczy to uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana została na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07, którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dlatego też wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, na podstawie której będzie kontynuowana budowa w przypadkach wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (poza sytuacją z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) nie znajduje podstaw prawnych do wydania takiej decyzji i dawałoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej.

12 Organ podniósł, że podejmowanie działań przez nadzór budowlany po wyeliminowaniu, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyjątkiem i tak jak każdy wyjątek, nie może być on interpretowany rozszerzająco. A zatem poza sytuacją uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może być właściwy w niniejszej sprawie.

13 Ponadto - zarówno w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt IISA/Kr 855/11 w sprawie umorzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego (do czego zmierza ponownie obecny wniosek organu administracji architektoniczno-budowlanej) - właściwy Sąd jednoznacznie wypowiedział się co do kolejności prowadzenia przedmiotowych postępowań jak i organów, które te wyroki związały. W związku z tym, iż procedowanie organu nadzoru budowlanego w tym przypadku nie może wyprzedzić końcowego (w sposób właściwy) rozstrzygnięcia z wniosku o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co stwierdził na stronie 8 uzasadnienia w/w wyroku z dnia 9 września 2011 r. WSA w Krakowie - zdaniem organu w dalszym ciągu nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania nadzorczego, o których mowa w ostatecznym postanowieniu [...] z dnia [...] lutego 2012 r., co szczegółowo uzasadniono w zawiadomieniu [...] z dnia [...] maja 2013 r., przekazującym ponownie niniejszą sprawę do Prezydenta Miasta T.

14 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. wskazał, że po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nowego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego podejmie zawieszone postępowanie, które zakończone zostanie stosowną decyzją.

15 Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta T. jako właściwego do załatwienia sprawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo, co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 129).

18 Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że spór kompetencyjny w ogóle zaistniał. Wskazać należy, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. I. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W czasie, kiedy uchylone decyzje pozostawały jeszcze w obrocie prawnym, inwestor zakończył inwestycję, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Doszło zatem do sytuacji, w której inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji. W stosunku do takiego inwestora ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno zostać zaś umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie wydaje się bowiem pozwolenia na budowę, gdy obiekt został wybudowany.

19 Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej, na tle której spór kompetencyjny mógł powstać. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej, którą zajmują się uczestniczące w niniejszym postępowaniu organy, a w istocie z dwoma odrębnymi postępowaniami: z postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organ architektoniczno – budowlany – Prezydenta Miasta T. oraz postępowaniem naprawczym, które w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.

20 Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.