Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., II OW 149/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., II OW 149/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 18 lipca 2014r. nr WOOŚ-II.070.63.2014.DK o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział [..] na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) i na działkach [...] (obręb [...]) postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 18 lipca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddziału [...], do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), przez wskazanie Prezydenta Miasta [...].

3 W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z 9 lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent [...]) na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] (dalej Regionalny Dyrektor bądź RDOŚ) sprawę dotyczącą ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddział [...] (dalej spółka) na działkach o nr ewid. [...] obręb [...]. Stanowisko o przekazaniu uzasadniono tym, że działalność zakładu powodująca oddziaływanie na środowisko (transport, przeładunek węgla, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi, eksploatacja urządzeń wodnych) prowadzona jest również na terenach kolejowych zamkniętych (działki [...]), a zgodnie z art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej poś) regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.

4 We wniosku wskazano, że postanowieniem z [...] 2012 r. [nr ...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa, na wniosek Starosty Sokólskiego] wyznaczyło Prezydenta Miasta Białegostoku, wykonującego zadania starosty do załatwienia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział w [...] na osiedlu [...] [k. 1 akt ...]. Prezydent Miasta[...] w dniu 10 października 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 23.10.2012 r. przeprowadził wizję lokalną na działkach o nr ewid. [...], obręb [...] objętych postępowaniem, na których prowadzona jest działalność powodująca uciążliwości, o których piszą skarżący. Po niemal roku Prezydent Miasta [...] zakończył prowadzone postępowanie decyzją z dnia [...] 2013 r. [znak DOS-I.6220.1.2012, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu przez Starostę [...], na podstawie art. 237, 241 ust. 1, art. 238, 239 w zw. z art. 362 ust. 1 poś], zobowiązując [...] SA do sporządzenia przeglądu ekologicznego działalności przeładunku, kruszenia, sortowania i składowania węgla, prowadzonej w zakładzie [...] SA, zlokalizowanym na wyżej wymienionych działkach [dalej decyzja z k. 132-151 akt [...]].

5 Regionalny Dyrektor podkreślił, że postępowanie, ani zakres przedmiotowy decyzji nie obejmował działek na terenach kolejowych zamkniętych tj. działek [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Od decyzji [...] 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołał się [...] SA. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił decyzję [...] 2013 r. w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...]. Spółka zaskarżyła decyzję z [...] 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Bk 50/14 oddalił skargę. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzili, że Prezydent Miasta [...] jest organem niewłaściwym w niniejszej sprawie.

6 Wnioskiem z 28 listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do SKO w [...] o wyłączenie organu ze względu na brak pracowników merytorycznych i wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia sprawy.

7 Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. [nr ..., na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa] SKO w [...] stwierdziło brak podstaw uzasadniających wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy, ze względu na możliwość wyznaczenia innych pracowników do załatwienia sprawy i odmówiło uwzględnienia wniosku o wyłączenie organu [k. 6 akt ...].

8 Prezydent Miasta [...] pismem z 15 maja 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie decyzji z dnia [...] 2013 r. Wojewody [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową, przy stacji PKP [...] na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiącej obszar kolejowy i na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiących teren zamknięty, co stało się dla Prezydenta Miasta [...] podstawą do przekazania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]niniejszej sprawy. Wobec powyższego można wnioskować, że fakt rozpoczęcia przebudowy bocznicy kolejowej stał się dla organu przekazującego kolejnym argumentem do wyłączenia się ze sprawy.

9 Zdaniem Regionalnego Dyrektora, rozbudowa bocznicy kolejowej nie może być źródłem negatywnego oddziaływania ponieważ inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. Jak jednoznacznie wynika z pisma [...] SA z dnia 16 czerwca 2014 r., rozbudowa bocznicy kolejowej jest prowadzona w południowej części zakładu, a jej zakończenie planowane jest dopiero na październik bieżącego roku. Dzięki rozbudowie bocznicy przeładunek węgla odbywać się będzie w dużo większej odległości od zabudowań niż dotychczas. Odnosząc się do art. 378 ust. 2 i 2b poś, Regionalny Dyrektor poinformował, że rozbudowa bocznicy kolejowej nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397), w związku z tym nie była przedsięwzięciem i nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest też zdarzeniem, ponieważ inwestycja jeszcze nie powstała, a tym samym nie jest instalacją powiązaną technologicznie (k. 3-4 akt II OW 149/14).

10 W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta [...] wskazał, że postępowania zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak OŚ.7631/01/10 i decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] prowadzone były w oparciu o wypis i wyrys działek, do których tytuł własności posiada [...] SA i sąsiednich, z pominięciem działek położonych na terenie kolejowym, uznanych za tereny zamknięte decyzją nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI nr 14, poz. 51, ze zm. - Ip. 360, 362 woj. podlaskie), uchyloną decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIR poz. 25 - Ip. 424, 427 woj. podlaskie). Organy I instancji w ww. decyzjach oceniały oddziaływanie na środowisko w związku ze skargami mieszkańców, w odniesieniu do interesów osób skarżących tj. terenów znajdujących się na północ od granic zakładu.

11 Zgromadzona w obu postępowaniach dokumentacja zawierała dowody na prowadzenie przez[...] SA w [...], Oddział [...] działalności na działkach nr ewid. [...], do których Spółka posiada tytuł własności, nie uwzględniające prowadzenia działalności na działkach nr ewid. [...] (powstałej w wyniku podziału działki ..., powstałej w wyniku podziału ...) stanowiących tereny kolejowe zamknięte.

12 Zgromadzone w prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...]dokumenty, tj.: akta Starosty [...] (postępowanie dotyczące ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia znak [...] i postępowanie dotyczące obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego znak [...]); protokół nr WIOŚ-[...] Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z kontroli przeprowadzonej w dniach 03-17 sierpnia 2012 r. wskazujący na posiadanie pozwoleń na korzystanie ze środowiska wydanych przez Starostę [...], w tym pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rowu odwadniającego z dnia [...] 2003 r. znak [...], nie wskazywały na działalność zakładu na terenach zamkniętych. Z tego względu, w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (decyzja z [...] 2012 r. znak [...]; postanowienia z: [...] 2012 r. znak [...] [...] 2013 r. znak [...]) i w wyroku z 22 maja 2014 r. II SA/BK 50/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie stwierdzono, że Prezydent Miasta [...], a wcześniej Starosta [...], nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie.

13 Prezydent Miasta [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 362 poś, na podstawie protokołu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z kontroli kompleksowej nr [...] przeprowadzonej w dniach od 20 lutego 2014 r. do 12 marca 2014 r. powziął informację, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu odwadniającego z dnia [...] 2003 r. znak [...] wydane przez Starostę [...] zostało wygaszone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr [...] z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z, z uwagi na to, że teren na którym znajdują się urządzenia wodne zaliczony jest do terenów zamkniętych. Jednocześnie decyzją [...] 2012 r. Dyrektor RZGW w Warszawie udzielił [...] SA w [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z terenu [...] SA Oddział [...].

14 W ustaleniach protokołu z kontroli nr [...] znalazła się informacja o rozpoczęciu budowy bocznicy do przeładunku węgla w południowo-wschodniej części zakładu (pkt VIII), czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] SA, ul. [...] w [...] pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP [...] na działkach nr [...] obręb 34 [...] stanowiącej obszar kolejowy i na działkach nr [...] obręb [...] stanowiącej teren zamknięty kolejowy. Zakończenie realizacji ww. inwestycji planowane jest w październiku 2014 r.

15 Prezydent [...] wskazał, że w związku z niniejszymi ustaleniami stwierdził, że [...] SA Oddział [...] prowadzi działalność na działkach nr ewid. [...] i na działkach nr ewid. [...], stanowiących teren zamknięty kolejowy, dzierżawiony na podstawie umowy od wielu lat.

16 Zdaniem Prezydenta [...], twierdzenia Regionalnego Dyrektora nie są zasadne, ponieważ rozpoczęcie przebudowy bocznicy kolejowej nie było dla Prezydenta [...] argumentem do wyłączenia się ze sprawy, bowiem przeprowadzona w ramach niniejszego postępowania ponowna analiza dokumentów, uzupełniona o nowe dowody w sprawie wykazała, że działalność [...] SA Oddział [...] jest prowadzona również na terenie zamkniętym kolejowym, którego to faktu żaden z poprzednich organów nie zauważył. Bocznica kolejowa jest obiektem istniejącym, która obecnie jest rozbudowywana. Bocznica kolejowa, na której dokonuje się przeładunku i transportu węgla stanowi niezbędny element działalności zakładu w zakresie obrotu węglem kamiennym, przez co jest technicznie i funkcjonalnie powiązana z pozostałymi procesami kruszenia, sortowania i składowania węgla. Tym samym, działalność [...] SA w zakresie obrotu węglem kamiennym, powoduje emisje do środowiska, postrzegane przez skarżących jako uciążliwe.

17 W związku z powyższym Prezydent [...] uznał, że bocznica kolejowa jest źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko, gdyż wchodzi technicznie i funkcjonalnie w układ instalacji, urządzeń i procesów powodujących emisje do środowiska, w tym nadmierne zapylenie pyłem węglowym. Zakończenia inwestycji w październiku 2014 r. nie stanowi argumentu, że "nie może być źródłem negatywnego oddziaływania ponieważ inwestycja nie została zrealizowana" bowiem rozbudowa tej bocznicy kolejowej spowoduje, że transport i przeładunek węgla odbywać się będzie w większej odległości od zabudowań, zgodnie z deklaracją [...] SA (pismo z 16 czerwca 2014 r. - odpowiedź na zarządzenie pokontrolne WIOŚ wydane [...] 2014 r. znak [...]).

18 Prezydent [...] wskazał, że ponieważ sprawa dotyczy ww nieruchomości, organem właściwym w sprawie zgodnie z art. 378 ust. 2 poś jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 ppsa oraz w art. 22 § 1 i 2 kpa.

21 Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Nadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie winno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Dotyczy to także sprawy, w której dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem.

22 W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym Starosta [...], po otrzymaniu pisma z 6 sierpnia 2012 r. 119 mieszkańców [...] i pisma z 30 lipca 2012 r. 8 mieszkańców [...] (k. 72, 70 wraz załącznikami akt [...], uzupełnianych pismami dalszych mieszkańców [...] w toku postępowania; k. 10 akt [...]), wszczął z urzędu sprawę dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddziału [...], do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś).

23 W przedmiotowej sprawie dochodziło uprzednio do zmiany właściwości organów prowadzących postępowanie – po Staroście [...] postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa, na wniosek Starosty [...] wyznaczyło Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty, do załatwienia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział w[...] (k. 1 akt [...]

24 Ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 8, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 19 ust. 1 i art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową, przy stacji PKP [...] na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiącej obszar kolejowy i na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiących teren zamknięty kolejowy (k. 16a, 20 akt [...]).

25 Teren zamknięty to zgodnie z art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 i z 2013 r. poz. 805 i 829).

26 Przedmiotem działalności [...] SA Oddziału [...], jest w szczególności prowadzenie na dużą skalę działalności powodującej oddziaływanie na środowisko, wskutek transportu, przeładunku węgla w tym między wagonami "tor szeroki" - "tor normalny", kruszenia, sortowania i składowania węgla, odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi, eksploatacja urządzeń wodnych (k. 383, 384 akt [...]).

27 Zgodnie z art. 378 ust. 2 poś, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawie przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Ustawodawca wskazał w szczególności, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem ochrony środowiska (art. 376 pkt 6 poś; M. Górski w: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 967-968, nb 8). W doktrynie wskazuje się, że kompetencje przekazane regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w ust. 2 art. 378 poś, mają w odniesieniu do wskazanej kategorii spraw charakter generalny w tym sensie, że wyłączają w tym zakresie kompetencje wszystkich innych organów przewidziane ustawą. Kryterium wyłączenia jest obszar, na terenie którego występuje sprawa będąca przedmiotem kompetencji organu. Wyłączenie dotyczy zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej (M. Górski – op. cit. s. 973, nb 8).

28 Jeżeli zatem postępowanie obejmuje nawet w części teren zamknięty, to właściwym dla prowadzenia tego postępowania w całości stał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].

29 Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa; wyrok SN z 29.5.1991 r., III ARN 17/91, z glosą J. Zimmermanna, PiP 1992/3/108, akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 112-113, nb 6). Z art. 19 kpa wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji powoduje nieważność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, bez względu na jego trafność (wyrok NSA z: 7.10.1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95; 12.7.1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1/25; 29.11.1999 r., V SA 955/99, Lex 49943; 17.1.2002 r., I SA 1477/00, Lex 81665). Trafnie zatem Prezydent Miasta [...] uznał, że przestał być organem właściwym w sprawie (art. 362 ust. 1 pkt 1, art. 378 ust. 2 i art. 376 pkt 6 poś).

30 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.