Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 817/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 817/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1645/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1645/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy

4 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - po rozpatrzeniu odwołania M. M. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nakazującą M. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki o nr ew. [...] obręb [...], usytuowanego od strony ul. [...] i ul. [...]w [...].

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na wniosek M. B., współwłaścicielki działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], oraz pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który przekazał PINB [...] decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., przedstawiciel PINB [...] w dniu 21 czerwca 2013 r. dokonał oględzin. Kontrola ta potwierdziła, że działka nr ew. [...] od strony ul. [...] i ul. [...] w [...] jest ogrodzona. Ogrodzenie wykonane jest z betonowych płyt pełnych

6 na słupkach betonowych oraz zamontowano dwie metalowe bramy. Długość ogrodzenia wynosi - od ulicy [...] 52 m, od strony ul. [...] 30 m, o wysokość 2,0 m. Według organu I instancji z ustaleń dokonanych w czasie oględzin wynika,

7 że ogrodzenie zostało wybudowane w czerwcu 2013 r. Inwestor okazał zgłoszenie budowy przedmiotowego ogrodzenia złożone do Wydziału Architektury i Budownictwa

8 w [...] w dniu 10 grudnia 2012 r. Organ przyjmujący zgłoszenie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na M. M. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, m.in. o zgodę zarządcy ulicy [...] na lokalizację dwóch zjazdów z drogi publicznej na teren działki nr [...], wrysowane na mapie geodezyjnej linii projektowanego ogrodzenia zgodnie z obowiązującą linią rozgraniczającą wyznaczoną w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym w dniu [...] grudnia 2001 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania dz. nr [...] na cele budowlane. Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydenta [...] zgłoszono sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia

9 [...] grudnia 2012 r. i umorzył postępowanie administracyjne wskazując, iż zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy obecnie

10 do kompetencji organu nadzoru budowlanego, gdyż zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, iż wykonana inwestycja odpowiada przepisom Prawa budowlanego. Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] pismem z dnia 7 marca 2014 r. poinformował, iż w sprawie działki

11 ew. nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ul. [...] oraz działki ew. nr [...]

12 z obrębu [...] zajętej pod ul. [...] w [...] podstawą prawną zarządzania ww. drogami przez Gminę jest uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. zawierająca wykaz ulic zakwalifikowanych do kategorii lokalnych dróg miejskich. Do dnia dzisiejszego status przedmiotowych dróg nie uległ zmianie. Stosownie do wypisów rejestru gruntów jako właściciele działki [...] i działki [...] (o symbolu dr) ujawnione są osoby fizyczne, władającym jest Prezydent [...]. Wykazane działki wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...]

13 i [...] i wykorzystywane są jako droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia

14 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Ponadto ul. [...] i [...] są drogami urządzonymi, posiadającymi charakter ogólnodostępny i stanowią element układu komunikacyjnego. Zarząd Dzielnicy [...] w dniu 13 marca 2014 r. przekazał informację, że według obowiązujących ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] symbolem UM-4 oraz płd. i płn. stronę ul. Zwoleńskiej na odcinku od ul. [...] do ul. [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 21 stycznia 2002 r., Nr 27, poz. 621), nieruchomość położona w rejonie ulicy [...] i [...] dz. nr ew. [...]

15 z obrębu [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami MN/8 o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz 12KUD i 16KUD - o funkcji tereny tras komunikacyjnych i ulic - ulica dojazdowa. W świetle powyższych ustaleń ogrodzenie działki nr [...] przekracza linie rozgraniczające ulice [...] i [...]. Ponadto nie przedłożono zgody zarządcy ulicy [...] na lokalizację projektowanych dwóch zjazdów z drogi publicznej

16 na teren działki nr [...] i brak jest zgody pozostałych współwłaścicieli działki.

17 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia

18 2013 r. nr [...] nakazał M. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki o nr ew. [...] obręb [...], usytuowanego od strony ul. [...] i ul. [...] w [...].

19 Utrzymując w mocy powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M., stwierdził,

20 że zasadne jest twierdzenie M. M., iż organ I instancji błędnie wskazał, iż zrealizowane przez niego ogrodzenie działki o nr ew. [...] obręb [...], usytuowane od strony ul. [...] i ul. [...] w [...] zostało wybudowane samowolnie. M. M. zgłosił bowiem w dniu 10 grudnia 2012 r. zamiar budowy przedmiotowego ogrodzenia do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...], a Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych ww. zgłoszeniem i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Zatem, zdaniem organu II instancji, nie można M. M. czynić zarzutu samowolnej budowy spornego ogrodzenia, gdyż inwestor dokonał do właściwego organu zgłoszenia zamiaru jego realizacji, a sprzeciw do tego zgłoszenia został uchylony. Przedmiotowe ogrodzenie nie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, ale nakazanie przez organ powiatowy jego rozbiórki jest zasadne. Legalne wykonanie robót budowlanych nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania ich prawidłowości. Potrzeba zbadania prawidłowości wykonania przedmiotowego ogrodzenia stanowi tym samym "warunek wstępny, upoważniający Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do działania w tej sprawie", o którym mowa w odwołaniu M. M. Organ odwoławczy zaznaczył, iż Wojewoda [...] w decyzji nr [...] również wskazał, iż zbadanie ogrodzenia działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] róg [...] w [...] pod kątem prawidłowości jego wykonania należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto zauważył, iż M. B. w piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. zwróciła się do organu powiatowego o interwencję w sprawie wybudowanego ogrodzenia działki o nr ew. [...] i pismo stanowi wniosek o wszczęcie postępowania

21 w tejże sprawie. Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, mające na celu zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wynikiem tego postępowania było ustalenie, iż ogrodzenie działki nr ew. [...] obręb [...] przekracza linie rozgraniczające ulic [...] i [...]. Organ odwoławczy, mając na uwadze twierdzenie skarżącego jakoby powołane ulice nie były drogami publicznymi, wyjaśnił, że zgodnie

22 z informacjami przekazanymi przez Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], ulice [...] i [...] stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W sytuacji, gdy sporne ogrodzenie przekracza linie rozgraniczające tych ulic, zastosowanie znajduje tryb postępowania administracyjnego przewidziany w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, odnoszący się m.in. do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych

23 w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ, ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących zaniechania wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśnił,

24 iż zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego,

25 w przypadku robót budowlanych, które zostały już wykonane, tj. zakończone - a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie - decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. W ocenie organu odwoławczego ogrodzenie działki o nr ew. [...] obręb

26 [...], usytuowane od strony ul. [...] i ul. [...] w [...] (dróg publicznych), przekracza linie rozgraniczające tychże ulic, stanowiących element układu komunikacyjnego i dlatego nie jest możliwa jego legalizacja.

27 W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego. Wskazał, że [...]WINB w sentencji decyzji powołał się jedynie na przepisy kompetencyjne - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie wskazał natomiast żadnych przepisów materialnoprawnych uzasadniających jego stanowisko. Stanowi to naruszenie art. 6 k.p.a. Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnił słusznego interesu obywatela. W szczególności: - nie ustalił jaki jest rzeczywisty przebieg linii rozgraniczających obu ulic (Nie wiadomo czy przy budowie ogrodzenia rzeczywiście doszło do przekroczenia linii rozgraniczających ulic [...] i [...]. W aktach sprawy nie ma dokumentu (mapy) z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić odstępstwa i jego skali.); - nie zbadał gruntownie zarzutu, że ulice [...] i [...] nie są drogami publicznymi (Nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...] w ul. [...] i nr ew. [...] z obrębu [...] w ul. [...] są działkami prywatnymi należącymi m. in. do skarżącego i do innych współwłaścicieli z KW [...]. W takiej sytuacji nie może być mowy, że są to drogi publiczne, a uchwała Rady Miasta [...]z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w zakresie załącznika nr 13 poz. 146 i 163, jest dotknięta wadą nieważności z mocy prawa (na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i to niezależnie od tego czy doszło do formalnego stwierdzenia jej nieważności, o czym orzekł WSA w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygnatura akt VII SA/Wa 251/13). Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ administracji ma obowiązek z urzędu ustalić krąg osób, którym przysługuje prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

28 W postępowaniu powinna brać udział jego małżonka I. M. pozostająca z nim we wspólnocie majątkowej, a pominięcie I. M. skutkuje nieważnością postępowania. Dodatkowo stronami powinny być wszystkie osoby, które są współwłaścicielami działki nr ew. [...], albowiem decyzja w sprawie ewentualnej rozbiórki ogrodzenia dotyczy interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli. Skarżący, w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał, że nie ma podstawy prawnej do nakazania rozbiórki, albowiem organy administracji nie wykryły sprzeczności w wykonaniu zgłoszenia. Nastąpiło zatem przekroczenie dyspozycji art. 49b ustawy – Prawo budowlane, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego ale tylko wtedy gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. [...]WINB powołał się ogólnie na naruszenie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, nie wskazując żadnego konkretnego przepisu, spośród licznych przepisów zawartych

29 w tych artykułach, który byłby do zastosowania w tej sprawie. Do przedmiotowej sytuacji nie sposób dopasować jakiejkolwiek normy prawnej wywiedzionej z przepisów zawartych w art. 50 lub art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy zawarte w tych artykułach nie przewidują rozbiórki legalnie wzniesionego obiektu budowlanego, chyba że strona ubiegałaby się o ewentualną legalizację samowoli budowlanej. Przeciwnie - treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że mają one zastosowanie wyłącznie

30 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1

31 (tu: w przypadku braku wymaganego zgłoszenia: vide art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

32 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

33 W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji [...]WINB wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że ul. [...] oraz [...] nie są drogami publicznymi. Zarzucono także naruszenie art. 8 i 107 § 3, 9 i 11 k.p.a. W konkluzji wniesiono

34 o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane podkreślił, że decyzje, o których mowa w ww. przepisie mogą być wydane jedynie

36 w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. Wbrew twierdzeniom skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy inwestor dnia 10 grudnia 2012 r. dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji

37 ww. ogrodzenia. Organ architektoniczno – budowlany decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. zgłosił sprzeciw, który na skutek rozpoznania odwołania został uchylony przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone. Zdaniem Sądu powyższe nie oznacza jednak, że organy nadzoru budowlanego utraciły kompetencję do badania czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami. Rację ma organ administracji twierdząc, że nawet inwestycja, która nie wymaga uzyskania zezwolenia na jej realizację (pozwolenia na budowę, zgłoszenia) może podlegać kontroli w omawianym trybie. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

38 w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. A zatem, stwierdzenie przez organ,

39 że roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób odbiegający

40 od ustaleń zawartych w przepisach obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia interwencji, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego, iż art. 50 ust. 1 nie uprawniał organów nadzoru budowlanego do działania. Wprawdzie organ wprost nie wskazał, który przypadek

41 z opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo budowlane stanowi podstawę do podjęcia przez niego działań, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ przyjął jako podstawę art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy.

42 Za takim twierdzeniem przemawia wskazanie organu, iż "w sytuacji gdy sporne ogrodzenie przekracza linie rozgraniczające ulic zastosowanie znajduje tryb postępowania administracyjnego przewidziany w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane odnoszący się m.in. do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych

43 w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". W tym stanie rzeczy organ uznał, iż zaistniały przesłanki do wdrożenia procedury naprawczej

44 z trzech powodów: przedmiotowe ogrodzenie, po pierwsze, przekracza granice ulicy [...] i [...], które to ulice zostały zaliczone do dróg publicznych, po drugie, takie posadowienie ogrodzenia jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla powyższego terenu uchwałą dnia [...] grudnia 2001 r., z której wynika, że nieruchomość inwestycyjna w tej części położona jest na terenie 12 KUD i 16 KUD o funkcji terenu tras komunikacyjnych i ulic – ulica dojazdowa. Wskazuje się także na brak zgody pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem Sądu rację ma skarżący twierdząc, że wadliwie organ ustalił, iż ul. [...]

45 i [...] stanowią drogi publiczne, co uzasadnia twierdzenie o zrealizowaniu obiektu

46 z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Uszło uwadze organu administracji, że wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 251/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady

47 [...] z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg publicznych w części dotyczącej ulicy [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] wskazując m.in., że "bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność zaliczenia ulicy [...] i [...] do dróg lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r.

48 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na ternie [...] i województwa [...] i powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis bowiem art. 103 ust. 2 ww. ustawy

49 w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną". Powyższe wadliwe ustalenie organu, w ocenie Sądu, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ,

50 że przedmiotowe ogrodzenie w omawianej części narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom podnoszonym przez stronę skarżącą akta sprawy w sposób jednoznaczny określają granice działek przeznaczonych pod ulicę [...] i [...] (w tym przede wszystkim wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wraz z naniesionymi liniami obrazującymi zrealizowane ogrodzenie. Skarżący nie kwestionował tego dowodu,

51 a to oznacza – zgodnie z treścią art. 81 k.p.a. – że organ uprawniony był do uznania okoliczności tej za udowodnioną. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie organu

52 o konieczności nakazania rozbiórki ogrodzenia w tej części jako zrealizowanego

53 z naruszeniem przepisów prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego, skarżący jest jednym z wielu współwłaścicieli działki o nr ew. [...], jak też działek stanowiących ulice [...] i [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane m.in. wnioskiem M. B. oraz K. G. i E. N., które wnoszą o interwencję w sprawie bezprawnie i bez ich zgody zrealizowanego ogrodzenia. Realizacja ww. inwestycji przekraczała zwykły zarząd nieruchomością wspólną, co oznacza, że inwestor winien posiadać albo zgodę wszystkich współwłaścicieli na jej realizację albo rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie. Takiej zgody skarżący nie posiadał. Wprawdzie Sądowi znana jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie

54 II OPS 2/10, w której wskazano, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca

55 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże jej treść, wiążąca Sąd, nie stoi na przeszkodzie uznania prawidłowości stanowiska organu, że w przypadku ustalenia, że realizacja obiektu nastąpiła bez zgody wszystkich właścicieli PINB zobligowany jest do nakazania jego rozbiórki. Sąd powołał się w tym zakresie

56 na stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA. Zgodnie z tym stanowiskiem nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 ustawy – Prawo budowlane, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie,

57 że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora

58 w trybie art. 4, oprócz nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem.

59 Zdaniem Sądu, wobec sprzeczności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brakiem po stronie inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, zasadne jest stanowisko organów,

60 że należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia (w części wskazanej

61 w decyzji), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd nie podzielił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., którego skarżący upatruje w braku powiadomienia pozostałych właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu. Zarzut taki przysługuje jedynie podmiotowi, który prawa tego został pozbawiony. Nie złożenie skargi do Sądu przez ewentualnie pominiętą stronę postępowania uprawnia ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145

62 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest to natomiast okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

63 W skardze kasacyjnej M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

64 Skarżący zarzucił:

65 I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu sformułowania precyzyjnych zarzutów;

66 II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

67 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż ukończenie przez skarżącego budowy ogrodzenia podlegającego uprzedniemu zgłoszeniu w przypadku sprzeczności tej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego;

68 2) art. 206 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej k.c., oraz art. 209 k.c. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący dla dokonania inwestycji budowlanej polegającej

69 na budowie ogrodzenia powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a nieuzyskanie przedmiotowej zgody implikuje brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji uprawnia organ do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia;

70 3) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

71 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej (u.p.z.p., oraz art. 15 ust 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia

72 [...] grudnia 2001 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

73 i w konsekwencji uznanie, że wybudowane przez skarżącego ogrodzenie przekraczając "linie rozgraniczające ulice" [...] i [...] w sposób istotny odbiega od ustaleń

74 i warunków określonych w przepisach, tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

75 4) art. 35 u.p.z.p. przez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zmiana przeznaczenia terenu obejmującego działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] poprzez określenie funkcji terenu tras komunikacyjnych i ulic powoduje, iż sprzeczne

76 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było działanie skarżącego polegające na wybudowaniu ogrodzenia;

77 5) § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r.

78 w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu

79 na budowę, w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie

80 i w konsekwencji uznanie, że skarżący w celu prawidłowego złożenia oświadczenia

81 o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane powinien wylegitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli, podczas gdy taka zgoda jest wymagana wyłącznie do uzyskania pozwolenia na budowę, a nie do zgłoszenia.

82 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

83 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd odwołał się w sposób bezkrytyczny do ustaleń organu. Nie podał jakie konkretnie postanowienia planu zostały naruszone, przez co uniemożliwił skarżącemu postawienie precyzyjnych zarzutów dotyczących konkretnych postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., które skarżący rzekomo swoim zachowaniem naruszył. WSA wskazał wyłącznie te normy wynikające z Prawa budowlanego, które stosują organy nadzoru budowlanego w przypadku, w którym stwierdzono prowadzenie robót budowlanych

84 "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu

85 na budowę bądź w przepisach" - por. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym wskazał wyłącznie normy, które określają konsekwencje naruszenia przepisów prawa materialnego. WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdza jedynie "takie posadowienie ogrodzenia jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla powyższego terenu uchwałą dnia [...] grudnia 2001 r.,

86 z której to uchwały wynika, że nieruchomość inwestycyjna w tej części położona jest

87 na terenie 12 KUD i 16 KUD o funkcji terenu tras komunikacyjnych i ulic - ulica dojazdowa." WSA sam sobie przeczy, bowiem przyjął, że "rację ma skarżący twierdząc, że wadliwie organ ustalił, iż ul. [...] i [...] stanowię drogi publiczne." Sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może zostać uznane

88 za właściwe, bowiem wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu wskazania

89 w uzasadnieniu podstaw prawnych nie może być uznany za spełniony przez wskazanie przez WSA jedynie wskazówek dla skarżącego w poszukiwaniach podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia. Opisane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

90 Zdaniem skarżącego WSA błędnie stwierdza, że podstawę prawną decyzji organu stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykładnia literalna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że koniecznym warunkiem zainicjowania postępowania administracyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest uprzednie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w szczególności

91 w sytuacji opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 4. Przepis ten ma zastosowanie w okresie budowy, a nie po jej zakończeniu. Wbrew twierdzeniu WSA z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd błędnie przyjął, że doszło do sytuacji odpisanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wstrzymanie robót budowlanych powinno mieć miejsce tylko wtedy, kiedy takie roboty są prowadzone. Skoro ustawodawca w art. 50, podobnie jak w art. 4, wyraźnie nie zastrzegł, tak jak

92 w art. 49b ust. 2, że prowadzenie robót budowlanych wstrzymuje się, gdy budowa nie została zakończona, należy uznać, że nie jest to przypadkowe. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie zaszła. Po drugie roboty te musiałyby być wykonywane bez wymaganego zgłoszenia (pkt 1) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3). Taka sytuacja również nie miała miejsca. Skarżący dokonał zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] dnia 10 grudnia 2012 r., było to zgłoszenie odpowiadające art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, od którego złożony został sprzeciw Prezydenta [...] dnia [...] grudnia 2012 r., który został uchylony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o nr [...]. Po trzecie, zgodnie z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego wstrzymanie robót budowlanych następuje w drodze postanowienia. Nie jest zatem jasne dlaczego WSA przyjął, że rozstrzygnięcie [...]WINB dokonane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro [...]WINB, a wcześniej PINB wydały decyzję. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., organ bowiem wydał rozstrzygnięcie nie mając do tego prawa, co uszło uwadze WSA. Zdaniem skarżącego, ponieważ przed wybudowaniem ogrodzenia działki nr [...] dokonano odpowiedniego zgłoszenia,

93 a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił skutecznego sprzeciwu w stosownym czasie, jak również organy nadzoru budowlanego nie wstrzymały budowy w okresie realizacji inwestycji - sprawa istnienia bądź likwidacji ogrodzenia wokół działki nr ew. [...] i wzdłuż ulic [...] i [...] wyszła poza kognicję organów administracji publicznej. Dodatkowo skarżący wskazał, że przy hipotetycznym założeniu, że dokonana inwestycja nie powinna być realizowana

94 w liniach rozgraniczających ulice, decyzja o rozbiórce powinna stanowić ostateczność, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

95 W niniejszej sprawie wybudowane ogrodzenie bez jego fizycznej eliminacji mogło zostać przesunięte na linię rozgraniczające ulicę [...] i ulicę [...], czego nie wziął pod uwagę WSA.

96 Skarżący kasacyjnie zarzucił dalej, że Sąd bez wnikliwiej analizy problematyki zasad zarządu rzeczą wspólną stawia kategoryczną tezę, iż "Nie ulega wątpliwości,

97 że realizacja ww. inwestycji przekraczała zwykły zarząd nieruchomością wspólną

98 co oznacza, że inwestor winien posiadać albo zgodę wszystkich współwłaścicieli na jej realizację albo rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie (...) Oznacza to,

99 że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." Zdaniem skarżącego budowa ogrodzenia działki budowlanej jest czynnością ochronną i zachowawczą,

100 a więc czynnością niewymagającą zgody pozostałych współwłaścicieli (por. art.

101 209 k.c.). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja upoważnienia każdego współwłaściciela do wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się

102 na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych współwłaścicieli przez drugich. Charakterystyczną cechą tej wzajemnej reprezentacji jest to. że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie wszystkich. Takimi czynnościami rozporządzającymi byłyby w szczególności: zniesienie współwłasności, ustanowienie hipoteki, ustanowienie służebności lub prawa użytkowania. Budowa ogrodzenia nie jest tego rodzaju czynnością, nie ingeruje w sferę praw podmiotowych. Podniósł, że nieruchomość uregulowana w KW [...], w skład której wchodzi działka [...], ma ogólną powierzchnię

103 ok. 3,9 ha i składa się z kilkudziesięciu działek (w prostokącie zawierającym się pomiędzy ulicami: [...],[...],[...]i [...]) należących do ok. 70 współwłaścicieli. Poszczególni współwłaściciele dysponują wydzielonymi częściami tej nieruchomości, do indywidualnego użytku, na zasadzie nieformalnego podziału do używania. Na poszczególnych działkach formalnie stanowiących współwłasność stoi całe osiedle kilkudziesięciu domów jednorodzinnych z ogrodzeniami. Brak zniesienia współwłasności nie był przeszkodą w wydaniu posiadaczom poszczególnych działek pozwolenia na budowę, jak również nie stał się przyczynkiem do ingerencji organów nadzoru budowlanego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego),

104 z powołaniem się na przekroczenie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną

105 i na brak uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał nadto, że rozstrzyganie ewentualnych sporów pomiędzy współwłaścicielami

106 co do sposobu i zakresu użytkowania określonej części nieruchomości uregulowanej

107 w KW [...] nie należy do organów administracji, a do właściwości sądów powszechnych - cywilnych. Przedsięwzięcie inwestycyjne skarżącego w żadnym stopniu nie ogranicza uprawnień właścicielskich żadnego ze współwłaścicieli.

108 Zdaniem skarżącego pomimo, że WSA podzielił stanowisko skarżącego, że ulice [...] i [...] nie są drogami publicznymi, to dokonał błędnej oceny legalności decyzji organu stwierdzając, że w sytuacji w której sporne ogrodzenie przekracza linie rozgraniczające ulice, zastosowanie znajdzie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy odnoszący się do prowadzenia robót budowlanych w sposób istotny, odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (planie zagospodarowania przestrzennego bez precyzyjnego ustalenia jakiego postanowienia sprawa dotyczy). Skarżący podniósł, że wytyczenie linii rozgraniczających dla dróg/ulic wewnętrznych [...] i [...] nie ma żadnych podstaw w obowiązujących przepisach prawa,

109 co wynika wprost z treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r.

110 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr 27, poz. 621). Zakres obowiązywania Planu sprecyzowano w rozdziale 1 zatytułowanym "Zakres obowiązywania planu". W § 3 noszącym tytuł "Ustalenia planu", w ust. 2 jest napisane, że do ustaleń Planu należą "linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, wraz z urządzeniami pomocniczymi". Jest tu mowa wyłącznie o ulicach/drogach publicznych, a nie wewnętrznych (prywatnych). Zatem do zakresu obowiązywania Planu nie należą linie rozgraniczające drogi wewnętrzne. Konsekwencją tego jest to, iż rysunek Planu

111 z liniami rozgraniczającymi drogi wewnętrzne jest błędny i nie może wiązać skarżącego. Powyższe wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

112 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej u.p.z.p., pod rządami której Plan był uchwalony. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia

113 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Uchwalenie planu zawierającego ustalenia dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu jakoby skarżący naruszył linie rozgraniczające, bowiem one nie istnieją i w obecnym stanie faktycznym i prawnym istnieć w tym miejscu nie mogą. Skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie czy doszło do naruszenia pasa drogowego oraz czy zasadnym jest nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, a zatem organy administracji obu instancji nie były kompetentne do wydania decyzji nakazujących przywrócenie spornego pasa gruntu do stanu pierwotnego. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane

114 w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wskazał, że przepis w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPK 2/99, stwierdzono,

115 że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu w pierwszym rzędzie rozstrzygają ustalenia planu, zawarte

116 w nim stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Natomiast przy braku takich postanowień w obowiązującym planie tereny nim objęte aż do czasu zagospodarowania ich w sposób przewidziany w tym planie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Skarżący przyjął, że brak podjęcia jakichkolwiek działań ze strony gminy w celu realizacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz brak w uchwale ustalenia zasad tymczasowego wykorzystania nieruchomości powoduje, iż jest on uprawniony do wykorzystania tych terenów w sposób dotychczasowy, zgodnie z ich przeznaczeniem sprzed podjęcia uchwały. Sposób wykorzystania działki o nr ew. [...] określał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony przez Radę [...] dnia

117 [...] września 1992 r., w którym tereny objęte przedmiotem niniejszego postępowania oznaczone zostały jako UM-4, tj. obszar spełniający funkcje usługowo-mieszkaniowe; dozwolone było zatem wnoszenie na tych terenach m.in. ogrodzeń.

118 Skarżący podniósł, że zgodnie z definicją legalną wyrażoną w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego pod pojęciem "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. określa wzór oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z treści którego wynika, że w przypadku kiedy tytułem prawnym do gruntu jest współwłasność, należy legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dokonując wnioskowania

119 a contrario należy stwierdzić, że zgoda taka nie jest potrzebna w przypadku robót budowlanych podlegających zgłoszeniu.

120 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Zaskarżony wyrok jest prawidłowy i odpowiada prawu. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, [...]WINB wyjaśnił, że jakkolwiek skarżący zgłosił w dniu 10 grudnia 2012 r. zamiar budowy przedmiotowego ogrodzenia

121 do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...], to jednak legalne wykonanie w/w urządzenia nie zwalniało organów nadzoru budowlanego od zbadania jego prawidłowości. W wyniku przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ogrodzenie działki nr ew. [...] obręb [...] przekracza linie rozgraniczające ulic [...] i [...]. W tej sytuacji zasadnym było zastosowanie trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, odnoszącego się m.in. do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

122 w przepisach. [...]WINB uznał, iż nie jest możliwa legalizacja w/w ogrodzenia i nakazanie przez PINB [...], na mocy decyzji nr [...], rozbiórki ogrodzenia działki o nr ew. [...] obręb [...], usytuowanego od strony ul. [...] i ul. [...] w [...] jest prawidłowe.

123 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

124 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

125 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

126 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

127 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

128 Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

129 Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko

130 na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także

131 na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

132 Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

133 w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

134 Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

135 Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów podzielił stanowisko skarżącego odnośnie braku posiadania przez ulice [...] i [...]charakteru dróg publicznych, a nie podzielił pozostałych zarzutów i argumentów skargi, a także wskazał przyczyny, z powodu których uznał za prawidłowe nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji powołał się na wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

136 A zatem, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

137 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego

138 w skardze kasacyjnej, iż w przypadku robot budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia to organ nadzoru budowlanego nie posiada żadnych kompetencji do ingerencji. Otóż przepisy ustawy – Prawo budowlane są skonstruowane w taki sposób, że nie wyłączają kompetencji organów nadzoru budowlanego w przypadku budowy wymagającej zgłoszenia. Można wskazać chociażby na art. 49b ustawy – Prawo budowlane i następne, które przyznają określone kompetencje organom nadzoru budowlanego, w tym w tzw. postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 i art. 51 tej ustawy.

139 Istotą postępowania, o jakim mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawy - Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

140 co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

141 Zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością

142 na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wypływające z art. 4 ustawy - Prawo budowlane prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż przysługuje podmiotowi jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami.

143 Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć,

144 że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić,

145 że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach

146 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków,

147 w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14).

148 Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

149 to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

150 W niniejszej sprawie M. B. pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...],

151 że bez jej wiedzy i zgody została przez M. M. ogrodzona działka, która

152 w 2/3 stanowi jej własność; pozostała 1/3 jest przedmiotem postępowania spadkowego. Do pisma M. B. załączyła postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i wniosła o usunięcie bezprawnie wzniesionego ogrodzenia.

153 Jak wynika z akt sprawy inwestor nie przedstawił zgody współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na wykonanie jej ogrodzenia, bądź postanowienia sądu powszechnego zastępującego taką zgodę. To zaś oznacza, że nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

154 Wbrew stanowisku skarżącego także w przypadku wykonywania robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy zwrócić uwagę chociażby na przepis art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który jednoznacznie wymaga, aby inwestor w zgłoszeniu określił rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia i do zgłoszenia dołączył oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, a więc oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych, na których realizowana jest inwestycja.

155 Z art. 50 ust.1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie m. in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

156 w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4).

157 Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną

158 na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli.

159 Zauważyć należy, iż ustawodawca w Kodeksie cywilnym nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

160 W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J.Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G.Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Współwłaściciele nieruchomości domagają się likwidacji przedmiotowego ogrodzenia.

161 Podkreślić też należy, iż zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie jest w każdej sytuacji uzależnione

162 od uprzedniego wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. To zaś oznacza, że organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane posiada kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane.

163 W takiej sytuacji odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że organ jest uprawniony do wydania decyzji – jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane – mimo, że nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych. Uprawnienie do takiego działania organu jest konsekwencją wdrożenia tzw. postępowania naprawczego po zrealizowaniu robót budowlanych.

164 Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, art. 206 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej k.c., oraz 209 k.c. w zw. z art. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie

165 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu

166 na budowę, w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy – Prawo budowlane.

167 Z uwagi na pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podnieść należy, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeżeli na terenie, na którym wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

168 W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji - mimo podzielenia stanowiska skarżącego odnośnie braku posiadania przez ulice [...] i [...] charakteru dróg publicznych – zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji powołał się na wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę stwierdzenia zgodności budowy

169 z planem miejscowym stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji.

170 Przypomnieć należy, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej

171 na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: u.s.g. Zadania własne gminy obejmują także sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.

172 Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego plan wiąże organy administracji publicznej, a także sądy – tak jak w niniejszej sprawie. Wprawdzie Sąd administracyjny posiada uprawnienie do zakwestionowania planu miejscowego, lecz w odrębnym postępowaniu, tj. w przypadku wniesienia przez uprawniony podmiot skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

173 o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W postępowaniu takim mogą być podnoszone

174 i oceniane kwestie wskazywane przez skarżącego, dotyczące m.in. ustalenia linii rozgraniczających ulice.

175 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.