Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., II OSK 784/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., II OSK 784/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 803/17 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 803/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Z. H. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r. - do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi pełnomocnika P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

5 Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody [...] wniósł J. H., reprezentujący Z. H., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię "zagadnienia wstępnego" oraz braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

6 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia podkreślił, iż zgodnie z art. 61 p.p.s.a. samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017r. nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego. Sam fakt niezakończenia postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie nie uniemożliwia bowiem wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zastosowano jedynie częściowo przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., czyli uchylono zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji bez równoczesnego orzekania co do istoty sprawy z uwagi na charakter ocenianego zagadnienia.

7 Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. M.

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

9 W piśmie z dnia 11 grudnia 2017r. pełnomocnik Z. H. wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się do podniesionych zarzutów i wskazał, że wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd stwierdził, iż błędnie organ pierwszej instancji przyjął, że rozpoznanie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Z. H. o wznowienie postępowania w sprawię zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r., nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o oddaleniu przedmiotowej skargi nie stanowi w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 419/17 nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, a wobec tego - nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wznowienie postępowania.

11 W skardze kasacyjnej P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

12 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

13 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy sąd nie wziął pod uwagę, iż organ II Instancji nie wyjaśnił podstaw faktycznych ani prawnych zaskarżonej decyzji ograniczając się a limine do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi;

14 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 153 p.p.s.a. poprzez:

15 a. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie usunięcie sprzeczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron;

16 b. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

17 c. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 11 k.p.a. oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie jak również załatwienie sprawy mając na względzie uwzględnienie w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron;

18 d. brak stwierdzenia naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ II Instancji sporządził uzasadnienie decyzji nie wyjaśniając podstaw prawnych oraz faktycznych zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji przyjął, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego.

19 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

20 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. H. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

23 Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

24 Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, w której pojawiło się zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Nawet z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca przecież w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego. Zgodzić się zatem należy, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Samo wniesienie skargi do sądu nie tylko nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, co wprost wynika z treści art. 61 § 1 p.p.s.a., ale również nie stanowi przesłanki negatywnej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego ( art. 61a § 1 k.p.a.).

25 Rację ma również Sąd pierwszej instancji, że organ administracji chcąc zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne musi wykazać bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2241989). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy treścią wyroku, a rozstrzygnięciem organu. Stąd chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

26 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby wadliwa była ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zasad postępowania określonych w powołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 ). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania obywateli do państwa wydał rozstrzygnięcie, nie pomijając przy tym słusznego interesu stron postępowania, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

27 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.