Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 754/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 754/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2435/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2435/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylającą decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dorocie Warownej pozwolenie na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach nr [...] i [...], położonych w S. gmina R., przeniesionej decyzją Starosty R. z dnia [...] czerwca 2012 r., na rzecz [...] Sp. z o.o."

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości.

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

5 I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

6 1. art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji:

7 – niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości, i w których ustalenia organu, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącej Spółki,

8 – nieprzeanalizowanie przez Sąd zarzutów zamieszczonych w skardze, tj. naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a., nieodniesienie się do nich, nieskonfrontowanie ich z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy,

9 – niedokonanie oceny zasadności ww. zarzutów skarżącej Spółki w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanego aktu, – lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, zgodnie z którym "Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez decyzję organu pierwszej instancji powyżej przywołanego przepisu (dop. EK art. 153 p.p.s.a.), a także przepisów postępowania, które w ocenie organu odwoławczego miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy Krystyna Wnuk ma prawo żądać sprawdzenia przez organ administracji publicznej, czy inwestycja Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynki chłodni oraz magazynu warzyw wraz z infrastrukturą techniczną na sąsiednich działkach nr [...] i [...] odpowiada prawu i nie ograniczy jej prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania czy też użytkowania jej nieruchomości" bez przedstawienia wywodu prawnego i uzasadnienia stanowiska,

10 – nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodów uzupełniających powołanych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. pisma architekta mgr inż. B. K. z dnia 20 września 2016 r., ponumerowanych zdjęć nieruchomości skarżącej i posadowionej na niej hali w liczbie 17 (opis zdjęć na ich drugiej stronie), opisu działki z dnia 20 września 2016 r. wykonanego przez geodetę R. R., kopii mapy zasadniczej – skala 1:1000. obręb nr [...], gmina/miasto R., powiat ryski, decyzji GINB z dnia [...] listopada 2015 r. sygn., akt. [...] w sprawie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, na okoliczność kierunku spływania wód opadowych z nieruchomości skarżącej, braku zmiany na skutek wykonania inwestycji naturalnego kierunku spływu wody z nieruchomości skarżącej, wykonanych instalacji i urządzeń zabezpieczających sąsiednie nieruchomości przed kierowaniem w ich kierunku wód opadowych oraz "Opinii dla Gminy w R." sporządzonej przez biegłego Ekspertyz i Opinii Sądowych – R. K. na okoliczność określenia wpływu prac wykonanych przez właściciela działek [...] i [...] w związku z prowadzonymi inwestycjami na zmiany stanu wody ze szkodą dla działki nr [...] poprzez zwrócenie się przez Sąd I instancji w trybie art. 250 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. do Gminy R., co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę;

11 2. art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 92/14 z dnia 21 maja 2014 r. wiąże organy administracji oraz Sąd, uniemożliwiając tym samym wydanie orzeczenia zgodnego z treścią skargi, podczas gdy Sąd w powołanym wyroku stwierdził wyłącznie, że zmiana sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości uzasadnia przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej status strony postępowania – był to jednak wyłącznie pogląd abstrakcyjny, który nie przesądzał jakiej treści decyzja ma zostać wydana przez Wojewodę L. w tej konkretnej sprawy; Sąd nie ustalił w wyroku wiążącego organy i Sąd stanu faktycznego (nie mógł tego nawet zrobić w świetle obowiązujących przepisów), wyraził tylko ogólny pogląd, który logicznie rozumując należy tłumaczyć w ten sposób, że jeśli organ ustali, że doszło do zmiany sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, powinien przyznać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej status strony postępowania, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę;

12 3. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, i w konsekwencji nierozważenie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania, podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zebranego w sprawie w toku postępowania, co skutkowało bezzasadnym zakwestionowaniem prawidłowych ustaleń organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie i wydaniem decyzji na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób zupełnie wybiórczy, dowolny i oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności w zakresie zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a także odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji, zwłaszcza analizy ukształtowania terenu na obszarze inwestycji pod kątem zmiany kierunku spływu wód opadowych z działek objętych inwestycją na zajmowaną przez panią K. W. działkę nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji polegający na:

13 – braku uzasadnienia faktycznego poczynionych ustaleń, że wody opadowe z terenu skarpy są jedynie częściowo kierowane do ścieku drogowego, pozostała zaś część spływa w kierunku działki [...]zajmowanej przez K. W., jak i brak uzasadniania faktycznego co do tego, że taki kierunek spływu jest inny niż przed prowadzeniem inwestycji, gdy tymczasem stan zagospodarowania działki budową przeprowadzoną w oparciu o decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] skarżącej spółki nie spowodował zmiany kierunku spływu wód i o ile działka K. W. jest zalewana wodami opadowymi, to wynika to z jej położenia w naturalnym zagłębieniu, które było i nadal jest niezależnie od inwestycji skarżącej spółki,

14 – braku uzasadnienia poczynionych ustaleń dotyczących tego, że wzniesienie skarpy wzdłuż wschodniej ściany projektowanego budynku w południowej części skarpy, gdzie odległość nasypu od działki nr [...] wynosi ok. 1 m, wpływa na zmianę kierunku spływu wód opadowych, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę,

15 4. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę, zarówno przez organ II instancji, jak również Sąd I instancji, że proces inwestycyjny nieruchomości położonej na działkach strony skarżącej definitywnie się zakończył – inwestycja została przyjęta do użytkowania na mocy decyzji PINB w R. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]; wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie "konsumuje" pozwolenie na budowę i nadaje mu charakter decyzji nieodwracalnej (tak: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Bydgoszczy z 17 stycznia 2007 r., II SA/Bd 1003/06).

16 II. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.:

17 1. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 290) przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i w konsekwencji brak rozważenia, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że działka [...] położona w S., gmina R. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na dziatkach nr [...] oraz [...], co w konsekwencji skutkowałoby uznaniem K. W. za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do rozszerzania obszaru oddziaływania inwestycji na tę działkę. Z tego powodu wykluczona jest możliwość nadania K. W. statusu strony w tym postępowaniu.

18 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

22 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

23 Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie w zaskarżonym wyroku zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził, że organ ten w sposób nieuprawniony zakwestionował status strony K. W. i kolejny oraz umorzył postępowanie zainicjowane jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą. Słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 2013 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego już kilkakrotnie uchylał wcześniejsze decyzje Wojewody umarzające postępowanie z powodu stwierdzanego braku legitymacji procesowej wnioskodawczyni.

24 Przede wszystkim istotne było w sprawie to, że wcześniejsza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. stała się prawomocna wskutek oddalenia skargi [...] Sp. z o.o. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14.

25 Przypomnieć należy, że w wymienionej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wnioskodawczyni ma przymiot strony, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji i znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej budowy. Mianowicie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na oddziaływanie w zakresie spływu wód opadowych (§ 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz stwierdził, że wobec faktu zaliczenia spornej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie można wykluczyć negatywnego jej oddziaływania na sąsiednią nieruchomość, stanowiącą własność wnioskodawczyni (§ 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z wytycznych zawartych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2013 r. wynikało jednoznacznie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie do merytorycznego zbadania decyzji Starosty R. pod kątem wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

26 W takim stanie sprawy oczywiście nieprawidłowe było wydanie przez Wojewodę L. kolejnych decyzji umarzających postępowanie, w tym decyzji z dnia [...] maja 2016 r.

27 Zaznaczyć należy, że omówiona wyżej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. została oceniona przez Sąd Wojewódzki w wyroku VII SA/Wa 92/14 jako zgodna z prawem. Co ważne, z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki modyfikował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza jego wytyczne co do obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę chłodni i magazynu z [...] maja 2012 r. Istotna treść uzasadnienia wyroku sprowadza się do zaaprobowania argumentacji organu drugiej instancji. W konsekwencji uprawnione było przyjęcie w niniejszej sprawie, że na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążąca stała się ocena co do przyznania wnioskodawczyni legitymacji procesowej w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty R. z dnia[...] maja 2012 r.

28 Podkreślić należy w tym miejscu, że wnioskowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonym wyroku co do skutków prawnych wyroku WSA z 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14 znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1543/16, w którym analizowane było zagadnienie przymiotu strony K. W. w sprawie budowy drogi wewnętrznej, usytuowanej przy granicy z działką będącą jej własnością. W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim, że pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej (decyzja Starosty R. z [...] listopada 2014 r.) dotyczy obiektu powiązanego z pozwoleniem na budowę chłodni i magazynów (decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r.).

29 Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż związek tych dwóch postępowań pozwala przyjąć, że skoro skarżąca powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę głównego zamierzenia inwestycyjnego (chłodni i magazynów), to powinna mieć także status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że ocena, według której K. W. powinien przysługiwać status strony w sprawie o pozwolenie na budowę chłodni i magazynów została wyrażona w prawomocnym wyroku WSA z 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem obu postępowań jest w istocie jedno zamierzenie budowlane, a przyznanie przymiotu strony K. W. ma związek z koniecznością zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne wiąże się z niedozwoloną, w świetle art. 29 Prawa wodnego i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zmianą stosunków wodnych na działce stanowiącej jej własność.

30 Z przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wiążąca ocena w zakresie przesądzonej wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 92/14 kwestii legitymacji procesowej K. W. w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r.

31 Zgodnie z przepisami art. 170 i art. 171 p.p.s.a. powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku II OSK 1543/16 korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a zatem musiało być uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

32 Na marginesie trzeba dodać, że również w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przesądzoną kwestię w zakresie przysługiwania K. W. przymiotu strony ze względu na charakter inwestycji, zarówno budowlanej, jak i drogowej, prowadzonej na nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 233/16).

33 W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

34 Zauważyć należy, że zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji Wojewody wskutek niezastosowania się do wymogów art. 153 p.p.s.a. – stanowiło samodzielną przesłankę do oddalenia skargi. Tym samym drugorzędne znaczenie miały pozostałe kwestie podnoszone przez stronę skarżącą w skardze. Dlatego należało przyjąć, że pewne niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały wpływu na wynik sprawy. Przedstawiony stan faktyczny i prawny w zaskarżonym wyroku pozwolił na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, co czyniło zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. nieskutecznym.

35 Z uwagi na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Wojewodę L. oraz jego ocenę wyrażoną w decyzji z [...] maja 2016 r. należało stwierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego było zasadne niezależnie od dostrzeżonego naruszenia art. 153 p.p.s.a.

36 Zarówno w zarzutach skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zarzuty kasacyjne w punktach: I.1, tiret drugie, trzecie, czwarte; I.3, II.1).

37 Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją błędnych założeń strony skarżącej w zakresie wykładni i stosowania przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dlatego w pierwszej kolejności przedstawione zostaną uwagi związane z regułami obowiązującymi przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę oraz ocenie legitymacji procesowej podmiotów inicjujących postępowania w tym przedmiocie.

38 W sprawach pozwolenia na budowę stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

39 Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13).

40 Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

41 W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09; wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

42 Powyższe reguły zostały prawidłowo zastosowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zanegował ocenę Wojewody co do braku legitymacji procesowej K. W., jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z inwestycją obejmującą budowę chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą.

43 W decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda podał, że wnioskodawczyni inicjując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. wskazała m.in. na oddziaływanie spornej inwestycji przez podwyższenie terenu w miejscu budowy drogi wewnętrznej, naruszenie gospodarki wodnej, brak rozwiązań dla gospodarki ściekami, zmianę charakteru terenu inwestycji z wiejskiego na wielkoprzemysłowe, połączoną z uciążliwym ruchem pojazdów (TIR-ów).

44 Następnie Wojewoda przedstawił obszerną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów techniczno-budowlanych z konkluzją, że usytuowanie przedmiotowego budynku chłodni oraz magazynu warzyw i owoców w niczym nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki należącej do wnioskodawczyni, a tym samym nie ma on statusu strony w sprawie spornego pozwolenia na budowę.

45 Rzecz jednak w tym, że konieczność badania, czy zachowane zostały wymogi co do sytuowania poszczególnych obiektów względem działki wnioskodawczyni, zwłaszcza potrzeba przeprowadzenia szerokich czynności wyjaśniających co do spływu wód opadowych z terenu inwestycji – potwierdziła zasadność wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowych obiektów budowlanych poza teren inwestycji, w szczególności objęcie tym obszarem nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni. Podkreślić należy, że przedstawione w decyzji Wojewody ustalenia faktyczne oraz analiza stanu prawnego jest adekwatna dla merytorycznego rozpoznawania sprawy, a nie dla etapu przewidzianego na badanie legitymacji procesowej wnioskodawcy.

46 Ponadto organ pierwszej instancji weryfikując możliwe oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni nie uwzględnił całokształtu okoliczności wynikających z rozmiaru, usytuowania i przeznaczenia spornych obiektów, w tym ich obsługi komunikacyjnej i wiążącymi się z tym uciążliwościami w postaci hałasu, drgań, zanieczyszczeń powietrza.

47 Niewątpliwie charakter spornej inwestycji usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej przemawiał za tym, aby miała ona status strony z zagwarantowaną ochroną przed realizacją takich obiektów budowlanych, które generowałyby ponadnormatywne uciążliwości, naruszające jej uprawnienia do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem.

48 Tak więc w niniejszej sprawie, obowiązkiem Wojewody było merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z [...] maja 2012 r., a nie kolejne umarzanie postępowania.

49 Całkowicie chybione są zatem twierdzenia strony skarżącej, że przyznanie statusu strony wnioskodawczyni byłoby usprawiedliwione wówczas, "gdyby zostało wykazane, że inwestor dokonał naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...)".

50 Jeszcze raz trzeba podkreślić, ze według ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę analiza obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm techniczno-budowlanych (por. podane wyżej wyroki NSA i WSA).

51 Również w piśmiennictwie przyjęto pogląd, że stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska-Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex pkt II – stan prawny programu 09.05.2018).

52 Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że w sprawie ustalone zostały te okoliczności faktyczne, które były istotne dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawczyni.

53 W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewystarczającą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym dowodów przedstawionych przez stronę w postępowaniu sądowym.

54 Jako nietrafny należało uznać również zarzut sformułowany w punkcie I.4 podstawy kasacyjnej, bowiem istnienie w obrocie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

55 Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.