Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 57/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 57/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1277/13 w sprawie ze skargi E.M. i M.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyniu z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz E.M. i M.M. solidarnie kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt II OSK 57/15

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1277/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. i M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego.

4 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

5 W dniu 30 lipca 2012 r. do siedziby PINB w Gostyniu wpłynęło podanie F. M., stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego w ramach art. 51 Prawa Budowlanego.

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G. przy ul. [...] [...] będącego własnością M. i E. M., w związku z uchyleniem decyzji Starosty Gostyńskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. W dniu 30 sierpnia 2012 r. pracownicy PINB w Gostyniu przeprowadzili kontrolę nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] [...], w trakcie której ustalili, iż na powyższej nieruchomości Państwo M. zrealizowali rozbudowę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,05m x 5,1m i wysokości maksymalnej 3,35m. Ponadto ustalono, iż obiekt posiada dach jednospadowy w konstrukcji drewnianej, belkowej z pokryciem blachodachówką i spadku w kierunku wschodnim z odprowadzeniem wody na pokrycie istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Rozbudowa polegała na rozebraniu ogrodzenia murowanego z cegły i pustaków o grubości 25 cm i wysokości ok. 210 cm. Pozostałości fundamentów ogrodzenia zostały wzmocnione na potrzeby nowej ściany, która została zrealizowana z bloczków z betonu komórkowego gr. 24 cm.

7 PINB w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G. należącego do M. i E. M., w związku z brakiem przesłanek i podstaw prawnych do kontynuacji wszczętego postępowania.

8 Powyższą decyzję w wyniku odwołania Pana F. M., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

9 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję, którą odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego zrealizowanej przez M. i E. M. w związku z uchyleniem decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 189/11).

10 Powyższą decyzję w wyniku odwołania T. i F. M. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

11 Dnia 5 lipca 2013 r. PINB w Gostyniu wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o udzielnie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie rozbudowy spornego budynku gospodarczego.

12 W odpowiedzi na powyższe Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 16 lipca 2013 r. poinformował, że w związku z faktem, iż z wnioskiem o upoważnienie w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych może wystąpić wyłącznie starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, oraz toczącym się postępowaniu naprawczym przed organem nadzoru budowlanego w zakresie wydania decyzji na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

13 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu decyzją z [...] września 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243 poz. 1623, ze zm.) nakazał E. i M. M. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w G., która została zlokalizowana na podstawie decyzji Starosty Gostyńskiego z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Organ stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji narusza § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690: ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

14 Na skutek wniesionego odwołania przez E. i M. M. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 lipca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267)" i w tym zakresie orzekł "na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: prawo budowlane)", a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy odniósł się do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r., w którym Sąd wskazał, że organ II jak i I instancji dokonali wadliwej interpretacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku gospodarczego uznając, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków określonych w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a także decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. i E. M. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego, położonego w G. Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że powyższa inwestycja jest niezgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie M. i E. M. rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego wykonanej na podstawie decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. W podstawie prawnej decyzji I instancji umknął ust. 7, wedle którego - przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Jednak brak wskazania w podstawie prawnej ust. 7 art. 51 ust. 1 prawo budowlane nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia.

15 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. i M. M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udzielenia zezwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na garaż, jako zgodnej z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

16 W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na uzasadnienie decyzji odwoławczej wniósł o jej oddalenie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji opowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Gostyńskiego z [...] grudnia 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zostały prawomocnie uchylone. Oznacza to, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego została w toku instancji wyeliminowana z obrotu prawnego. Istotą niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego do stanu zgodne z prawem. Skarżący nie podważyli skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który dawał podstawę do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadził rozbudowę budynku gospodarczego w granicy z działka sąsiednią. Właściciele nieruchomości sąsiadującej oponowali wznoszeniu tego obiektu w granicy z ich nieruchomością. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Inwestorowi w takiej sytuacji nie można zarzucić samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, lecz organy nadzoru budowlanego w takich przypadkach mają obowiązek zbadać czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Organy nadzoru budowanego prawidłowo zatem ustaliły, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy sąsiedniej działki jest niezgodne z przepisem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Trafnie uznały, że w takim wypadku nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie miał miejsca wyjątek opisany w powyższym przepisie, mianowicie, że dopuszcza się w zabudowie jednorodzinnej rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z powyższego przepisu wynika zatem, że warunkiem koniecznym umożliwiającym rozbudowę budynku już istniejącego jest ustalenie, iż na skutek rozbudowy nie dojdzie do zmiany wymiarów budynku istniejącego w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Planowana rozbudowa nie może bowiem powodować, aby rozbudowywana część budynku była zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m od nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie natomiast inwestycja polega właśnie na rozbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego między dwoma istniejącymi budynkami: gospodarczym i garażem i to w granicy z działką [...], w której to granicy zlokalizowany jest obecnie murek ogniowy. Inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego wzdłuż granicy, co powoduje, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, nie zachowano dotychczasowych wymiarów rozbudowywanego budynku. Słusznie zatem przyjęły organy administracji, że taka rozbudowa jest niedopuszczalna, albowiem narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunek powyższy nie został w przedmiotowej sprawie dochowany, bowiem rozbudowa umiejscowiona została właśnie w pasie 3 m od granicy z działką skarżącego, przez co w pasie tym nie zostaną zachowane dotychczasowe parametry rozbudowywanego budynku gospodarczego. Ratio legis przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozwala na taką rozbudowę budynku posadowionego w granicy z działką sąsiednią, aby w jej wyniku doszło do dalszego zabudowywania tej granicy. W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga, że rozwiązania wynikające z § 12 rozporządzenia mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób zawężający. W ocenie Sądu zarówno organ II jak i organ I instancji dokonały prawidłowej interpretacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku gospodarczego uznając, że dokonana przez skarżących rozbudowa jest nie do pogodzenia z warunkami technicznymi określonymi tymi przepisami. Podejmując decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazując rozbiórkę tego obiektu organy nadzoru budowanego słusznie przyjęły, że obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że nie może być nakazana rozbiórka jeśli wybudowano go z naruszeniem prawa, a brak jest możliwości doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w realiach tej sprawy. Ponieważ, jak to wyżej wskazano skarżący nie podważyli ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to organy prawidłowo dokonały jego subsumcji uznając, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 48b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Prawa budowanego). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1-4 Prawa budowanego, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. W toku postępowania organ nadzoru budowanego I instancji (k. 23 akt adm. I inst.) wystąpił z pismem o tej sprawie, ale zgody nie uzyskał (k. 25 akt adm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, a wydana została po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił, jako nieuzasadnioną.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i E. M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

19 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wyżej wymieniony przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą Prawo budowlane oraz ustawą o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji albowiem wprowadza on ograniczenia zabudowy nie umocowane w przepisach ustawowych oraz narusza prawo własności;

20 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie skoro znajdują się one w rozdziale V ustawy Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia;

21 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

22 Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie badał czy usytuowanie budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, co powinien zrobić oraz nie badał zgodności powołanego przepisu rozporządzenia z prawem budowlanym oraz Konstytucją RP. Sąd podobnie jak organ odwoławczy podszedł do powyższej kwestii stricte formalistyczne nie biorąc pod uwagę w ogóle charakteru prawnego przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołany przepis § 12 wymienionego rozporządzenia zdaniem skarżących został zinterpretowany błędnie, albowiem celem tego przepisu nie jest zatem to, aby w każdej sytuacji, budynek mógł być rozbudowywany w określonej odległości od granicy. Oprócz odległości musi istnieć również konkretne naruszenie interesów osób trzecich co nie ma miejsca. Podniesiono, iż § 12 ust. 3 pkt 3 jest sprzeczny z aktem prawnym rangi ustawy i w związku z tym nie powinien być w ogóle stosowany w niniejszej sprawie.

24 W dopowiedzi na skargę kasacyjną F. M. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości jako niedopuszczalnej.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

27 Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. O uwzględnieniu skargi kasacyjnej przesądziła zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

28 Podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, przy czym Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji co do tego, że zrealizowany obiekt narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Z 2015, poz. 1422, dalej: warunki techniczne). Powyższe, zdaniem organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, powoduje konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

29 Wśród komentatorów Prawa budowlanego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wydaje organ jedynie w sytuacjach gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o ust. 1 pkt 2 lub 3 tego przepisu.

30 W okolicznościach niniejszej sprawy rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji zastosowały ww. przepis.

31 Nie jest sporne, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało udzielone decyzją Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., a utrzymane w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 189/11.

32 Projektowana budowa powstała pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami: gospodarczym i garażem w granicy z działką nr [...], w której to granicy zlokalizowany był wcześniej murek ogniowy. Jak wynika z protokołu kontroli na działce [...] inwestorzy zrealizowali budynek gospodarczy o wymiarach 3,05 m x 5,1 m oraz wysokości w najwyższym miejscu 3,35m. W celu realizacji budynku rozebrano murowane ogrodzenie. Jego pozostałości zostały wzmocnione na potrzeby nowej ściany, a konstrukcja dachu została oparta od strony wschodniej i zachodniej na ścianach istniejących budynków. W tych warunkach uznano, że obiekt został zrealizowany z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych a doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe w inny sposób niż poprzez jego rozbiórkę

33 Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca w § 12 warunków technicznych wprowadził powszechną zasadę sytuowania obiektów budowlanych w odległości nie mniejszej niż:

34 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

35 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie w § 12 ust. 2 i 3 pkt 1-4 wprowadzono wyjątki od tak ustanowionej zasady. Analiza wyżej wskazanych przepisów, odczytana zgodnie z zasadami logiki prawniczej, nie powinna pozostawiać wątpliwości, że ustawodawca w omawianym przepisie wymienił enumeratywnie łącznie 5 przypadków, których zaistnienie pozwala inwestorowi na odstąpienie od zasady określonej w ust. 1, przy czym powyższa możliwość powstanie, gdy zaistnieje choćby jedna z opisanych przez ustawodawcę sytuacji. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia fakt, że wyliczając sytuacje umożliwiające usytuowanie obiektu w odległościach mniejszych niż wskazana w ust. 1 ustawodawca nie użył żadnego spójnika ("i", "albo", "lub"), który wskazywałby, że wymienione przypadki należałoby czytać łącznie. Użyty znak interpunkcyjny ","(przecinek) oznacza, że każdy z opisanych przypadków winien być odczytany odrębnie, niezależnie czy spełnione są pozostałe przesłanki wymienione w pkt 1-4.

36 Należy przy tym podkreślić, że co prawda jedynie pkt 3 odnosi się do inwestycji polegającej na rozbudowie lub nadbudowie obiektu to jednak nie oznacza to, że sytuacje określone w pkt 1 i 2 oraz 4 jak i w ust. 2 § 12 warunków technicznych nie mogą mieć zastosowania również do takich robót budowlanych. Zgodnie bowiem z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. A zatem, o ile sytuacja opisana w pkt 3 nie mogłaby zwolnić z ogólnych reguł ustalonych w ust. 1 § 12 rozporządzenia w sytuacji budowy nowego budynku, o tyle rozbudowa, jako że mieści się w pojęciu "budowy" może być zrealizowana w zbliżeniu do granicy również w sytuacjach określonych w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 2 omawianego paragrafu.

37 Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków określonych w pkt 3 omawianego paragrafu. Nie wzięto jednak pod uwagę, że w wyniku budowy powstał nowy obiekt budowlany – budynek gospodarczy. Pkt 4 § 12 ust. 3 dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W takiej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż prawidłowo organy administracji nakazały rozbiórkę omawianej części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że przedmiotowy obiekt jest wyższy niż 3 m (z protokołu oględzin wynika, że w najwyższym miejscu posiada wysokość 3,35 m) jednakże powyższe nie uprawnia samo przez się do stwierdzenia, że istnieje konieczność rozbiórki całego obiektu budowlanego. Obowiązkiem organów w takiej sytuacji, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, było rozważenie możliwości nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Okoliczności te są o tyle istotne, że z opisu technicznego do projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją właściwych organów i stał się podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych wynika, że obiekt ten zaprojektowano jako budynek o wysokości max. 3 m.

38 Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że projekt zagospodarowania działki wskazywałby (brak ustaleń Sądu i organów nadzoru budowlanego w tym zakresie), że działka inwestycyjna posiada szerokość mniejszą niż 16 m. Powyższe, w świetle ust. 3 pkt 1 § 12 czyni, co do zasady, możliwym realizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zgodnie bowiem treścią tego przepisu dopuszczone jest sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

39 Konkludując, słusznie zarzucili skarżący kasacyjnie, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza warunki techniczne w stopniu uzasadniającym konieczność jej rozbiórki. Takiej ocenie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie stoi na przeszkodzie ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Po 189/11, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzje organów architektoniczno budowlanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a nadto że sąd i organy związane były oceną prawną wyrażoną w ww. orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.) jednakże Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 189/11 nie zawarł żadnej oceny co do spełnienia warunków wskazanych w § 12 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Wobec powyższego nie można zarzucić jakoby wyrażone stanowisko było sprzeczne z tym, które przedstawił Sąd w omawianym wyroku.

40 Konkludując, jako uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia 51 ust, 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi.

41 Uznając dodatkowo, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał za celowe, po uchyleniu wyroku rozpoznanie również skargi E. i M. M. W świetle powyższych rozważań należało bowiem uznać, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie.

42 Rzeczą organów nadzoru budowanego będzie zatem ocena czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 lub 4 warunków technicznych z uwzględnieniem dokonanej wyżej oceny prawnej. W przypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji rozstrzygną w tym przedmiocie w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną. Oczywiście organ zobligowany będzie sprawdzić czy spełnione są warunki określone w § § 13, 60 i 271-273 warunków technicznych albowiem jedynie w takich sytuacjach istnieje możliwość sytuowania obiektów z odstępstwami od zasad określonych w § 12 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

43 Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na brak podstaw do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych wobec jego niezgodności z ustawą Prawo budowlane oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wprowadzeniu ograniczeń zabudowy, które nie znajduje umocowania w przepisach ustawowych i narusza prawo własności. W ocenie autora skargi kasacyjnej omawiane przepisy rozporządzenia wykraczają poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności.

44 W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił poglądów zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej, które to orzeczenia nie są dla Sądu w niniejszej sprawie wiążące. W ocenie składu orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że § 12 ust. 2-3 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w szeregu rozstrzygnięciach nie tylko, że wskazywały na konieczność badania zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi, ale wręcz uznawały, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej taki projekt, który przewiduje usytuowanie obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m (§12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1865/12, Lex 1568294).

45 Mając na względzie powyższe okoliczności działając w oparciu o treść art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 tej ustawy.