Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 520/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 520/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 811/06 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 320 ( słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 811/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

3 Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Miasta i Gminy S., powołując się na art. 144 ust.1, 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., nr 46 poz. 543) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] orzekł o ustaleniu od Skarbu Państwa jako właściciela gruntów reprezentowanego przez Starostę B. opłaty adiacenckiej w wysokości 734.564,00 zł.

4 Pismem z dnia [...]. Starosta B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją, uzasadniając go ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. We wniosku tym Starosta wskazał, że w dniu [...] do Starostwa wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych według której nieprawidłowo został sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

5 Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od Skarbu Państwa, właściciela gruntów położonych w S. przy ul. [...], wymienionych w decyzji z dnia [...]. Organ stwierdził, iż wniosek Starosty B. o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w S. w dniu [...], zaś wadliwość operatu szacunkowego mająca być nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania podnoszona była przez wnioskodawcę już w skardze z dnia 23 grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a więc w tym czasie była już Staroście znana. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że ustawodawca nie wymaga, by strona powołująca się na nowe okoliczności faktyczne jako podstawę wznowienia postępowania, dysponowała dowodami potwierdzającymi te okoliczności.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta B. podniósł, iż ocena Komisji Arbitrażowej, którą otrzymał w dniu [...] jest nową okolicznością w sprawie. Biorąc zatem pod uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania został nadany w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu [...], termin do jego złożenia został zachowany.

7 Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez Komisję Arbitrażową działającą przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest oceną miarodajną. Dopiero taka ocena, a nie subiektywna opinia Starosty B., może stanowić podstawę do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. O tym fakcie Starosta B. dowiedział się właśnie z tej opinii doręczonej mu w dniu [...].

8 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło, dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, Towarzystwo [...], zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, co przyczyniło się do wadliwości wydanej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji błędnie uznał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania była opinia Komisji Arbitrażowej, skoro okoliczność wadliwości operatu szacunkowego podnoszona była wyraźnie przez Starostę B. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co świadczy o pełnej świadomości strony co do istnienia tej okoliczności. Dlatego za błędne i niezgodne z zebranym materiałem dowodowym jest przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż dopiero otrzymanie opinii Komisji Arbitrażowej było momentem dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

9 Odnosząc się do oświadczenia Starosty B., że jego wniosek o wznowienie postępowania został nadany w dniu [...] i doręczony organowi pierwszej instancji w dniu [...], Towarzystwo [...] wskazało, iż nawet przyjmując, że miesięczny termin należy liczyć od dnia otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej tj. od [...], to także nie został on zachowany. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc zakreślony w art. 148 k.p.a. termin upłynął [...]. W konsekwencji Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, wywodząc, iż Towarzystwu [...] nie przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. opłaty adiacenckiej od Starosty B. z tytułu wzrostu wartości gruntów. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, SKO wskazało, iż bez wątpienia Starosta stawiał wcześniej zarzuty pod adresem wyceny, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

11 W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 kpa oraz zaznaczył, że w niniejszej sprawie okoliczność stanowiąca podstawę żądania wznowienia postępowania, to stwierdzona opinią Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia [...] wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem kolektora ściekowego.

12 Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że wadliwość operatu szacunkowego rzutująca na wyliczenie wartości nieruchomości przed i po realizacji inwestycji jest okolicznością istotną, mogącą mieć wpływ na wysokość nałożonej na Starostę opłaty. Jednocześnie Sąd podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko, że wcześniejsze subiektywne odczucia Starosty co do wadliwości operatu szacunkowego znajdujące odzwierciedlenie w skardze do Sądu z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie nieważności decyzji, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż już wówczas organ ten wiedział, że wymieniony dokument nie może służyć do nałożenia opłaty adiacenckiej.

13 W ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjąć należało, że o okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, tj. wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą wydania w dniu [...] decyzji o ustaleniu tej opłaty, Starosta B. dowiedział się z chwilą otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej, co miało miejsce w dniu [...]. Przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia przez Starostę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] zaczął biec w dniu [...], a upłynął z dniem [...]. Przesłankę takiego wniosku stanowiła dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść art. 57 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przy obliczaniu biegu terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Tego rodzaju zdarzeniem było doręczenie Staroście B. opinii. Skoro wyekspediowanie wniosku miało miejsce w dniu [...], to zachowano wskazany wyżej ustawowy termin.

14 W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Burmistrza o odmowie wznowienia nie naruszyło prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

15 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło – Towarzystwo [...]. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 18 § 1 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej ustawy w związku z art. 145 § 5 k.p.a , 148 i 149 k.p.a. Nadto z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 k.p.a., 148 k.p.a. i 149 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

16 Według autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 18 § 1 pkt 4 i 5 p.p.s.a. polegało na umożliwieniu wyrokowania w sprawie sędziemu, który w 2003 roku jako członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. reprezentował ten organ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Oddział Zamiejscowy w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Starosty B. na decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w S. w sprawie ustalenia od Starosty B. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (sygn. akt SA/Bd 886/03). Obecnie prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, w którym decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana. Okoliczność ta w ocenie strony skarżącej dyskwalifikuje sędziego w świetle art. 18 § 1 pkt 4 p.p.s.a. od orzekania w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, iż sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Powołał się przy tym na pogląd zawarty w literaturze przedmiotu, iż świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron należy rozumieć szeroko. Określenie "usługi prawne", użyte w komentowanym przepisie, obejmuje w szczególności sporządzenie opinii prawnej, dokonanie wykładni aktów normatywnych lub przygotowanie pism procesowych. W aktach sprawy SA/Bd 886/03 włączonych następnie do przedmiotowego postępowania, znajduje się pismo procesowe podpisane przez sędziego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, wówczas członka SKO w B.

17 Zdaniem strony skarżącej Sąd dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w związku z wadliwą interpretacją przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 148 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

18 Według autora skargi kasacyjnej wnioskodawca wiedział o okoliczności uzasadniającej wznowienie, tj. wadliwości operatu szacunkowego w momencie sporządzania skargi z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a mimo to wniosek o wznowienie złożył dopiero po uzyskaniu opinii Komisji Arbitrażowej.

19 Strona skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu "że wcześniejsze subiektywne odczucia Starosty co do wadliwości operatu szacunkowego znajdujące odzwierciedlenie w skardze do Sądu z dnia 23 grudnia 2002 r. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż już wówczas automatycznie wiedział, że dokument ten nie może służyć do nałożenia opłaty adiacenckiej."

20 Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjęły, iż wiedza o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania musi znajdować swe potwierdzenie w aktach szczególnego rodzaju np. opinii eksperckiej.

21 Zdaniem strony skarżącej Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 57 § 3 kpc i art. 148 kpa W ostatnim z wymienionych przepisów mowa jest o terminie określonym w miesiącach. Zasady obliczania terminów określonych w miesiącach reguluje art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Obliczając termin określony w miesiącach Sąd odwołał się zaś do art. 57 § 1 k.p.a., który określa zasady obliczania terminów określonych w dniach. Na gruncie procedury administracyjnej zasady obliczania terminów określonych w dniach, tygodniach i miesiącach zostały zaś uregulowane odrębnie. W konsekwencji początkiem wniesienia terminu był dzień [...], a ostatnim [...].

22 Z ostrożności procesowej strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a.

23 Autor skargi kasacyjnej odwołując się do poglądów w literaturze wywiódł, iż przepisy k.p.a. określające podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, a więc wskazujące na podstawy rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania, stanowią w swej istocie przepisy prawa materialnego. Przepisami takimi są w szczególności art. 145 k.p.a., 148 k.p.a. i 149 k.p.a. Według strony Sąd błędnie zinterpretował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a. przyjmując, iż powzięcie wiadomości o nowych okolicznościach faktycznych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 148 k.p.a. wiąże się z wejściem w posiadanie przez wnioskodawcę niezbitych dowodów potwierdzających te okoliczności.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sad Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

26 W skardze kasacyjnej zostały przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

27 W pierwszej kolejności należało ocenić zarzut odnoszący się do nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, spowodowanej według strony rozpoznaniem sprawy przy udziale sędziego wyłączonego z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 4 i 5 ppsa.

28 Z treści skargi kasacyjnej, jak też z akt sądowych wynika, że sędzia [...]i orzekający w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wydał wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, był wcześniej pełnomocnikiem strony – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w sprawie ze skargi Starosty B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 886/03. W wymienianej sprawie [...], jako pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządził odpowiedź na skargę i pismo procesowe oraz występował na rozprawie.

29 Oba przeprowadzone postępowania nadzwyczajne dotyczyły tej samej decyzji z dnia [...] ustalającej opłatę adiacencką.

30 Rozważenia więc wymagało, czy opisana sytuacja determinowała wyłączenie z mocy prawa wskazanego sędziego od orzekania w przedmiotowej sprawie.

31 Z przepisu art. 18 § 1 pkt 4 ppsa wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron.

32 W utrwalonym orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 ustawy, należy pojęciu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 Kpa). Sprawą administracyjną w rozumieniu tego Kodeksu jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu. Pojęcie sprawy administracyjnej łączy się w związku z tym z pojęciem stosunku administracyjnoprawnego. Według takiego ujęcia sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sprawa administracyjna w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego. Tak więc należy przyjąć, iż w art. 18 § 1 ustawy użyto pojęcia "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., GZ 4/04). W konsekwencji przy ustalaniu powiązania sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania chodzi o sferę interesów prawnych lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, a nie o sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, odnoszącym się do konkretnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną.

33 Takie rozumienie pojęcia "sprawy" prowadzi do wniosku, że wymieniony wyżej sędzia podlegał wyłączeniu od orzekania, w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej, skoro wcześniej był pełnomocnikiem organu administracji w sprawie skargi do sądu na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

34 Decydujące jest bowiem to, że oba postępowania nadzwyczajne dotyczą tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

35 W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że chociaż postępowania zwykłe i postępowania nadzwyczajne, uważane są za odrębne postępowania, to pozostają one w ścisłym związku z uwagi na to, że rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu administracyjnym może być następnie wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2005 r. OSK 1491/04 Lex nr 166508).

36 Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Związek obu postępowań przejawia się w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Równocześnie występują jednak istotne elementy świadczące o samodzielności postępowania nadzwyczajnego. Przypomnieć należy, że zagadnienie samoistności postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania instancyjnego było różnie przedstawione w orzecznictwie i piśmiennictwie.

37 We wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru (art. 157 kpa), jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 kpa), są tylko innymi fazami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie.

38 Z kolei w uchwałach Sądu Najwyższego (z dnia 14 czerwca 1991 r. III AZP 2/91 i z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91) stwierdzono, że wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

39 W aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, że postępowanie nadzwyczajne ma charakter samoistny, samodzielny w stosunku do postępowania zwykłego, aczkolwiek jest z tym postępowaniem związane.

40 W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego), co jednak nie oznacza, że można w nim upatrywać nowej sprawy administracyjnej (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" Wyd. Zakamycze 2004, str. 142, K. Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego" Wyd. Presscom Sp. z o.o. Wrocław 2005, str. 43-44, Komentarz Kpa B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H.Beck Wydanie 8 str. 628 - 630).

41 Występująca tożsamość stosunku materialnoprawnego w obu trybach postępowania tj. nadzwyczajnym i zwykłym decyduje też o związku między dwoma postępowaniami nadzwyczajnymi odnoszącymi się do tej samej decyzji ostatecznej.

42 Mimo więc samodzielności proceduralnej poszczególnych postępowań trzeba mieć na uwadze, że odrębnie toczące się postępowania nieważnościowe i wznowieniowe w istocie dotyczą jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

43 W rozpatrywanej sprawie związek obu postępowań nadzwyczajnych znalazł wyraz w treści skargi złożonej na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a następnie skargi na decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania, w którym ta opłata została ustalona.

44 Również pisma procesowe, jak i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obu sprawach oraz przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z akt sprawy SA/Bd 886/03 potwierdzają bezpośredni związek obu spraw.

45 Z tych względów należało uznać, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wystąpiła przesłanka wyłączenia wymienionego sędziego na mocy art. 18 § 1 pkt 4 ppsa.

46 Nie można natomiast podzielić stanowiska strony skarżącej, że w sprawie zaistniała równocześnie przesłanka wyłączenia spowodowana świadczeniem przez sędziego, a wcześniej pełnomocnika usług prawnych na rzecz jednej ze stron w postaci sporządzania pism procesowych. Nie negując samej istoty tej przesłanki oraz jej znamion wskazanych w doktrynie i przytoczonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż przesłanka z art. 18 § 1 pkt 5 ppsa obejmuje takie sytuacje, gdy dana osoba nie pełni roli pełnomocnika procesowego. Istota bycia pełnomocnikiem strony polega bowiem m.in. na sporządzaniu pism procesowych w sprawie.

47 Wskazać również trzeba, że przepis art. 18 ppsa, podobnie jak inne przepisy dotyczące wyłączenia sędziego, są uznawane za gwarancję procesową zasady obiektywizmu i bezstronności orzekania.

48 Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 wyżej powołanej Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających wątpliwości co do bezstronności sędziego (wyrok NSA z 4 lipca 2005 r., II OSK 370/06, Lex nr 266487).

49 W wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. (SK 53/04, OTK-A 2005 nr 11, poz. 134) Trybunał Konstytucyjny szeroko omówił istotę instytucji wyłączenia sędziego, akcentując podział na bezwzględne (art. 18 § 1 ppsa) oraz względne (art. 19 ppsa) przesłanki wyłączenia. Trybunał stwierdził, iż celem regulacji przyjętej w art. 18 ppsa (podobnie jak w innych procedurach) jest przede wszystkim ochrona bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym lub administracyjnym na każdym jego etapie. Zdaniem Trybunału "instytucja wyłączenia sędziego w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu, jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego – zarówno w ramach katalogu przyczyn bezwzględnych czy względnych – aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony, to co najmniej u obiektywnego zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego.

50 Wobec powyższego trzeba było uznać, że dopuszczenie sędziego, którego zarzut skargi kasacyjnej dotyczy, do udziału w rozpatrywaniu sprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku skutkowało nieważnością postępowania, przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

51 Na marginesie zauważyć trzeba, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie rozważenia będzie wymagała w szczególności kwestia zachowania przez stronę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Właściwa interpretacja art. 57 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 148 kpa nakazuje przyjąć, że reguła, iż przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (strona dowiedziała się o podstawie wznowienia) znajduje zastosowanie jedynie do terminów określonych w dniach.

52 Według bowiem odrębnej regulacji zawartej w art. 57 § 3 kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Innymi słowy przy terminie oznaczonym w miesiącach za jego początek należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło zdarzenie, a nie dzień następujący po tym zdarzeniu, jak to przewiduje art. 57 § 1 przy obliczaniu terminu oznaczonego w dniach (por. Komentarz KPC T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska Lexis Nexis Wyd. 5, Tom 1, Warszawa 2004, str. 357; Komentarz KC F. Błahuta i inni Wyd. Prawnicze1972 – komentarz do art. 111 i 112 kc; komentarz KC Część Ogólna S. Dmowski, S. Rudnicki Warszawa 1998 r., str. 254).

53 Ze względów wyżej przedstawionych należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 203 ppsa.