Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3794/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3794/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]; [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17, po rozpoznaniu skargi P. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] października 2017 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z wykonaniem przyłącza energetycznego, wodociągowego do studni, kanalizacyjnego do istniejącej sieci, na działce nr ew. [...], [...], z obr. [...]., gm. [...].

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie:

4 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

5 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy;

6 b) art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) poprzez uwzględnienie w rozstrzygnięciu kosztowym kwoty 500 zł jako wpis w sprawie z zakresu budownictwa i architektury, podczas gdy należny wpis wynosi 200 zł, bowiem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

7 2) prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), dalej: "pr. bud.", w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiło rażące naruszenie tych przepisów, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazał w uchylonej decyzji, że ich naruszenie było oczywiste, bowiem projekt budowlany powinien bezwzględnie odpowiadać wymaganiom ochrony środowiska.

8 Wskazując na powyższe zarzuty, GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy wynika, iż wysokość kalenicy budynku nie może przekraczać 6,5 m. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że projektowana wysokość kalenicy wynosi 7,5 m. Tymczasem pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w Mazurskim Parku Krajobrazowym wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, przedmiotowy budynek letniskowy zaplanowany został w odległości ok. 50 m od linii brzegowej jeziora [...].. W związku z tym wymagana odległość 100 m od linii brzegowej nie została zachowana. Tymczasem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko z decyzją o warunkach zabudowy, ale również z wymaganiami ochrony środowiska.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

12 Na wstępie trzeba zauważyć, że kontrolowana w rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja GINB z [...] października 2017 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W sprawie tej badaniu w trybie nadzoru podlegała decyzja Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z wykonaniem przyłącza energetycznego, wodociągowego do studni, kanalizacyjnego do istniejącej sieci, na działce nr ew. [...], [...], z obr. [...], gm. [...]. Kryterium weryfikacji wskazanej wyżej decyzji administracyjnej stanowiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli sytuacja, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

13 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od rażącego naruszenia prawa należy natomiast odróżnić każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX nr 50137). O takim naruszeniu prawa (tj. rażącym, kwalifikowanym) można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone uchybienie ma znacznie większą wagę, aniżeli wzgląd na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych.

14 Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należało przyjąć, że na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, który nie podzielił z kolei stanowiska organu nadzoru, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [....] października 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warmińsko Mazururskiego Nr 20, poz. 506). Jak trafnie bowiem ocenił Sąd, w świetle przedstawionego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, GINB nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

15 Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. (w brzemieniu na dzień wydania decyzji Starosty [...]): "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Jak zauważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 730/11 (publ. w CBOSA), stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom w niej zawartym, jak też nie może on dokonywać jej weryfikacji czy modyfikacji, gdyż nie należy to do jego kompetencji. Natomiast z wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego pozwolenie na budowę wynika obowiązek sprawdzenia przed jego wydaniem zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami.

16 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB oraz ze złożonej przez ten organ skargi kasacyjnej wynika, że upatruje on rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w pierwszym rzędzie w sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym przez Starostę [...] projektem budowlanym w zakresie w jakim przewidywał on wysokość kalenicy przedmiotowego budynku letniskowego na 7,5 m z ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. dopuszczalną wysokością tej kalenicy wynoszącą 6,5 m. Tymczasem powyższa decyzja Wójta Gminy [...] została zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., decyzją tego samego organu z [...] września 2008 r. poprzez podwyższenie dopuszczalnej wysokości kalenicy budynku z 6,5 m na 7,5 m. Wprawdzie decyzja zmieniająca warunki zabudowy została przejściowo usunięta z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 709/17 oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. i z [...] kwietnia 2013 r. wydane w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r. Na skutek powyższego, w aktualnym stanie prawnym wynikającym z wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2020 r., nie można więc skutecznie podnosić kwestii niezgodności pomiędzy decyzją Starosty [...] z [...] października 2009 r. pozwalającą na budowę a decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości kalenicy budynku.

17 Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieprawidłowego sprawdzenia przez Starostę [...], czy projekt budowlany był zgodny z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę pozytywną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2009 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ wydający pozwolenie na budowę związany zaś jest ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na analogicznych zasadach jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto jak wynika z uzasadnienia do wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2009 r., realizacja spornego przedsięwzięcia została również uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] - postanowieniem z [...] września 2009 r. Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym uzgodnienie z RDOŚ w [...], zostały wydane już po wejściu w życie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz po zmianie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podwyższenia kalenicy obiektu.

18 W przedstawionych wyżej okolicznościach należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji gdy Starosta [...] dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r., zmienioną decyzją z [...] września 2008 r., oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] września 2009 r., to nawet niezastosowanie przez ten organ § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie pozwala na ocenę, że przy wydaniu decyzji pozwalającej na budowę z [...] października 2009 r., w rezultacie pozytywnej weryfikacji projektu budowlanego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - doszło do naruszenia tego przepisu w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie zauważył bowiem Sąd, usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, jak przewidziano w przepisie ww. rozporządzenia, nie tylko odpowiadało ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, ale i nie zostało zakwestionowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie bez wpływu na taką ocenę decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowego obiektu, w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje też podniesiona wyżej okoliczność, że rozporządzenie z dnia 26 stycznia 2006 r. weszło w życie już po wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r. W związku z tym wypada więc zwrócić uwagę, że w wyroku z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1502/14, zapadłym w sprawie skargi na rozporządzenie w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie pozostawił do oceny kwestię, czy w sytuacji gdy dla określonej inwestycji wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, może być ona zakwalifikowana jako budowa nowego obiektu i objęta zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. Tymczasem, jak zauważono na wstępie, rażące naruszenie prawa powinno mieć charakter ewidentny i bezsprzeczny, nie pozostawiający miejsca na wątpliwości, na przykład związane z prawidłową interpretacją przepisów. Powyższe prowadzi ponownie do wniosku, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną, która skutkowałaby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. należało uznać za nieusprawiedliwione, podobnie jak zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje jedynie możliwość wprowadzenia zakazu, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

19 Nie mógł także odnieść swojego zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący wysokości zasądzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych - stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. - wlicza się wynagrodzenie za zastępstwo prawne, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do zasądzonej wysokości kosztów postępowania, Sąd uwzględnił ustanowienie przez skarżącego profesjonalnej pełnomocnik (radcę prawną), która reprezentowała go na rozprawie. Natomiast zgodnie z przepisem § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy można ustalić w wysokości przewyższającej stawkę minimalną (w tej sprawie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia), jeżeli uzasadnia to m.in. nakład pracy radcy prawnego lub rodzaj i zawiłość sprawy.

20 Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) ), z uwagi na intensyfikację epidemii COVID-19, zarządził rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

21 Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek P. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w piśmie jego pełnomocnika z [...] września 2021 r., gdyż zgodnie uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. w ONSA i wsa 2013/3/38) nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie, czyli 14 dni od doręczenia tej stronie odpisu skargi kasacyjnej.