Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., II OSK 3155/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., II OSK 3155/14

Sentencja

1 Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 739/14 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 739/14 oddalił skargę J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Piekary Śląskie na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zw. dalej specustawą, oraz art. 104 K.p.a. udzielił Gminie Piekary Śląskie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i budowa ulicy R. od ul. P. do ul. M. w Piekarach Śląskich (inwestycja realizowana na działkach numer [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz związana z nią budowa i przebudowa infrastruktury technicznej (realizowanej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...])" i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany.

4 W punkcie 1 decyzji określono działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy, a w punkcie 2 działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu, znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas. W punkcie X.1. lit. e zezwolił na ograniczenie korzystania z tych ostatnich nieruchomości w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowej, Zgodnie z punktem VI 1 decyzji z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna, własnością Gminy Piekary Śląskie staną się nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...].

5 Jak wskazał Prezydent projektowana inwestycja polega na przesunięciu w kierunku północnym wlotu skrzyżowania łączącego ulicę R., będącą gminną drogą klasy technicznej D (dojazdową) z ulicą P., będąca drogą powiatową oraz na poszerzeniu ulicy R. na odcinku od działki nr [...], [...], [...]do skrzyżowania. W prowadzonym postępowaniu uzyskano pozytywne opinie organów wymienionych w art. 11b ust. 1 pkt 8 ww. ustawy i dokonano stosownych zawiadomień (art. 10d ust, 5 ustawy). Przebieg drogi jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Ustosunkowując się do pisma J. F. (współwłaściciela działki nr [...]), organ przyznał, że działka ta była już wcześniej wywłaszczona decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., jednakże z uwagi na nie

6 sygn. akt II OSK 3155/14

7 zrealizowanie budowy drogi, została zwrócona decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] listopada 2011 r. Nadto, organ pozostaje związany wnioskiem inwestora.

8 Odwołania od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele działek nr [...] i [...] oraz J. F., wskazując na konieczność wyłączenia w sprawie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, potrzebę osiągnięcia celu publicznego, konieczność zachowania proporcji pomiędzy interesem prywatnym a publicznym. Dodatkowo J. F. wskazał, że jego nieruchomość została ponownie wywłaszczona zaledwie kilka miesięcy po zwrocie, kiedy została już zagospodarowana na potrzeby działalności gospodarczej. Odwołujący zaakcentował również potrzebę wzięcia pod uwagę tego, czy inwestycja służy celowi publicznemu oraz fakt, że mieszkańcy mają zagwarantowany dojazd do ulicy P., a interes publiczny będzie się sprowadzał wyłącznie na ułatwieniu dojazdu.

9 W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski m.in. dwukrotnie wezwał organ I instancji do przedłożenia prawidłowo sporządzonej mapy z nieniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz zwrócił się do inwestora o rozważenie zmiany przebiegu drogi, do czego ten ustosunkował się pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., wykluczając taką możliwość.

10 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Śląski, przywołując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy uchylił punkty 1 i 2 zaskarżonej decyzji i w ich miejsce orzekł, że:

11 1. w liniach rozgraniczających pas drogowy znalazły się działki [...], [...] i [...],

12 2. ograniczeniu w korzystaniu podlegają znajdujące się poza liniami

13 rozgraniczającymi pas drogowy działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

14 Ponadto Wojewoda uchylił punkt X 1 lit e zaskarżonej decyzji i w to miejsce określił charakter ograniczenia w korzystaniu z poszczególnych działek polegającego na: przebudowie przyłącza elektroenergetycznego oraz teletechnicznego (działka nr [...]), przebudowie przyłącza teletechnicznego (działki nr [...] i [...]), przebudowie sieci elektroenergetycznej (działka nr [...]), wykonaniu nawierzchni chodnika i zabezpieczenia gazociągu (działka nr [...]) oraz wykonaniu chodnika (działki nr [...]i [...]). Uchylił zarazem pkt 2 oraz pkt X ppkt 1 lit e zaskarżonej decyzji w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] umarzając w tym zakresie

15 sygn. akt II OSK 3155/14

16 postępowanie. Wojewoda Śląski zmienił również wyznaczony przez organ I instancji termin wydania nieruchomości, określając go na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie natomiast zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

17 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, decyzja organu I instancji odnosiła się do działek, które nie były objęte wnioskiem inwestora i nie zostały oznaczone na załączniku graficznym jako podlegające ograniczeniu w korzystaniu. Organ I instancji nie miał prawnej możliwości orzekania w tej materii. Dopiero przy piśmie z dnia 20 marca 2013 r. inwestor przesłał mapę w odpowiedniej skali, zgodną z projektem budowlanym i pozwalającą dzięki temu na właściwe ustalenie działek znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i tych leżących poza nimi, lecz przewidzianych do ograniczenia w korzystaniu. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący mieli zapewniony w prowadzonym postępowaniu czynny udział, zwłaszcza możliwość składania uwag i wniosków. Nadto wskazał, że nie jest uprawniony do wprowadzania zmian do proponowanych we wniosku inwestora rozwiązań tym bardziej, że ten w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. stwierdził, że przyjęte rozwiązania ingerują w działki prywatne w najmniejszym stopniu i podyktowane są koniecznością zachowania kąta skrzyżowania najbardziej zbliżonego do kąta prostego. Również wykonanie ciągu pieszo-jezdnego zamiast chodnika stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa.

18 Nadto Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ podlegający wyłączeniu, jak również nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Należąca do J. F. działka nr [...] znalazła się w całości w liniach rozgraniczających pas drogowy i musi stać się własnością Gminy, jednak nie stanowi to naruszenia konstytucyjnego prawa własności.

19 Skargę na powyższą decyzję złożył J. F., domagając się jej uchylenia w całości i powielając zarzuty podnoszone w odwołaniu, dotyczące konieczności wyłączenia organu I instancji, potrzebę rozważenia i należytego uzasadnienia proporcji pomiędzy interesem publicznym i prywatnym, fakt powtórnego wywłaszczenia jego nieruchomości oraz spostrzeżenia dotyczące klasy drogi i potrzebę oceny interesu publicznego w kontekście lokalnym, jak również pogląd, że przebudowa drogi dojazdowej nie umożliwia wywłaszczenia, jeżeli jej użytkownicy mają już zagwarantowany dojazd do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego wniosek dotyczący inwestycji drogowej powinien być oceniany także pod kątem zasadności i celowości przyjętych w nim rozwiązań, skutkujących pozbawieniem prawa własności nieruchomości.

20 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

21 Na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. skarżący oświadczył, że główne jego zastrzeżenie budzi wykonanie prawoskrętu przy zjeździe z ulicy R. na ulicę P., biegnącego przez znaczną część parkingu znajdującego się na jego działce.

22 Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 1203/14 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, stwierdzając, że Prezydent Miasta Piekary Śląskie podlegał wyłączeniu. Orzeczenie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 471/14, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu II instancji Prezydent Miasta Piekary Śląskie wydał decyzję, nie naruszając przepisów o właściwości organu.

23 Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia jej legalności.

24 Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał na zapadły w sprawie i wiążący go wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., w którym przesądzono, że Prezydent Miasta Piekary Śląskie nie podlegał wyłączeniu, co świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

25 Analizując zarzuty naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w związku z art. 11 c specustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego stosownie do art. 136 K.p.a. w związku z art. 11 c ww. ustawy podjęto czynności celem uzupełnienia dowodów i materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, korygując popełnione uchybienia. Organ odwoławczy uzyskał w szczególności czytelną, aktualną mapę, sporządzoną we właściwej skali i spójną z zatwierdzonym projektem budowlanym. Na jej podstawie precyzyjnie ustalił działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy, działki zlokalizowane poza tymi liniami, ale podlegające ograniczeniu w korzystaniu oraz działki, które nie

26 sygn. akt II OSK 3155/14

27 zaliczały do tej ostatniej grupy. Organ zwrócił się także do inwestora o rozważenie możliwości wykonania inwestycji w innym wariancie, tj. zmniejszenia stopnia ingerencji w działki prywatne osób, które wniosły odwołania i zmiany przebiegu planowanej drogi. Uzyskaną odpowiedź w tej materii miał na względzie, wydając zaskarżoną decyzję.

28 Słusznie przy tym Wojewoda Śląski podkreślił, że nie był uprawniony do samodzielnego ingerowania w treść rozwiązań zaproponowanych przez inwestora, czy też zwłaszcza do ich modyfikowania. Musiał skoncentrować się na weryfikacji wniosku i załączonych do niego dokumentów pod względem prawnym i wobec pozytywnego wyniku tej oceny nie mógł odmówić zgody na realizację inwestycji. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, iż w orzecznictwie podkreśla się, że o przebiegu drogi i jej parametrach decyduje inwestor. autonomicznie wybierając najlepsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno- wykonawcze, które nie mogą podlegać ocenie wedle kryteriów mających charakter pozaprawny. Okoliczności tych nie może brać również pod uwagę sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę względem zgodności z prawem. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku argumenty wskazujące na potrzebę ustalenia, czy w budżecie Gminy Piekary Śląskie zabezpieczono środki niezbędne na realizację spornej inwestycji oraz eksponujące trwającą wiele lat bierność inwestora oraz niespodziewane, wykluczające się działania.

29 Ponadto Sąd wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisów specustawy i na mocy art. 11c przepisów K.p.a. z modyfikacjami. Wskazując na określony w art. 1 ust. 1 ww. ustawy jej zakres, elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4 pkt 2, ust 4a i 4b ustawy, Sąd podkreślił, że decyzja ta pociąga za sobą także skutek wywłaszczający, gdyż nie można oderwać wykonania takiej inwestycji od przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W konsekwencji tego inwestycje drogowe zazwyczaj przeprowadzone są z uszczerbkiem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości, kosztem przysługującego im prawa własności, podlegającego ochronie konstytucyjnej, która nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, dającym właścicielowi niczym nie ograniczoną władzę nad rzecz, a ww. przepisy stanowią przykład ustawowego ograniczenia własności, dopuszczonego w art. 64 ust. 3 Konstytucji.

30 sygn. akt II OSK 3155/14

31 Wskazując następnie na zadane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytanie prawne (zarejestrowane pod sygn. akt II OPS 2/14), Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma było potrzeby oczekiwania na podjęcie uchwały, ponieważ organ odwoławczy, w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia, rozważył przesłanki przewidziane w przepisach przywołanych w przytoczonym pytaniu. Powołując się na formułowane na tle art. 21 ust, 2 Konstytucji poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Budowa drogi publicznej zawsze stanowi cel publiczny. Za chybiony uznał przy tym Sąd argument skarżącej, ograniczający ten cel wyłącznie do budowy nowej drogi, umożliwiającej dojazd do drogi publicznej i odmawiający takiego statusu robotom polegającym na ulepszenia parametrów drogi już istniejącej. W świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), zw. dalej u.g.n., i art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) do rozbudowy drogi, a więc do jej budowy, dochodzi w przypadku zmiany granic pasa drogowego. W innym razie - a contrario - roboty należy kwalifikować jako przebudowę drogi. Wskazując na definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych), Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż jego granice są szersze niż sama droga, która się w nich w całości zawiera. Odwołując się z kolei do znaczenia pojęcia "droga" (art. 4 pkt 2), podkreślił, że wykonanie chodnika oraz urządzeń i instalacji, przy jednoczesnej zmianie granic pasa drogowego, także stanowi budowę drogi. Ponadto wskazał na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy, art. 2 pkt 13 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. w związku z art. 143 ust. 2 u.s.g. przebudowa wszystkich, wymienionych w ww. przepisach urządzeń może być dokonana w ramach inwestycji drogowej. Nieracjonalne z technologicznego i ekonomicznego punktu widzenia byłoby wykonanie tych wszystkich prac oddzielnie, dopiero po budowie drogi. Jest to jedno założenie inwestycyjne, które powinno być realizowane łącznie. Formuła, że specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznacza jednocześnie zakres przedmiotowy regulacji

32 sygn. akt II OSK 3155/14

33 ustawowej obejmując nim - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

34 Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy uwzględnił także okoliczności wskazane w ww. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie art. 112 ust. 3 u.g.n. Wojewoda Śląski badał, czy realizacja inwestycji w zaproponowanym wariancie jest niezbędna dla osiągnięcia zakładanego celu, zwrócił się nawet do inwestora o rozważenie zmian w tej materii, a uzyskane wyjaśnienia są przekonywujące. Z mapy przedłożonej na wezwanie tego organu wynika bowiem, że ze względu na obecny układ granic ulicy R. oraz nieruchomości położonych w pobliżu jej skrzyżowania z ulicą P. poszerzenie jej wylotu w tym miejscu jest możliwe tylko z wykorzystaniem należącej do skarżącego nieruchomości - działka nr [...]. Poszerzenie to oraz ukształtowanie skrzyżowania pod kątem maksymalnie zbliżonym do prostego, przyczyni się zaś niewątpliwie do polepszenia na tym odcinku warunków ruchu, tak drogowego, jak pieszego, co w konsekwencji powinno także skutkować wzrostem bezpieczeństwa. Uzyskana zostanie dodatkowa przestrzeń dla pojazdów włączających się do ruchu na ulicy P., zwłaszcza tych skręcających w prawo, w kierunku, gdzie znajduje się obecnie parking urządzony na nieruchomości skarżącego, poprawi się też widoczność z obu stron. Ponadto wykonanie chodników celem przeniesienia na niego ruchu pieszego sprawi, że ruch ten będzie w znacznie mniejszym stopniu dezorganizował ruch pojazdów na jezdni i w sposób oczywisty zapewni bezpieczeństwo pieszym. Wszystkie te udogodnienia usprawnią także ruch pojazdów skręcających z ulicy P. w ulicę R., Z tego względu dalszą kwestią pozostaje to, że ulica R. służy przede wszystkim potrzebom niewielkiej społeczności lokalnej. Interes takiej społeczności w demokratycznym państwie prawnym również jest interesem społecznym i publicznym (art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

35 Jako niezasadne ocenił również Sąd zarzuty odwołujące się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza, iż podczas wydawania decyzji w tym przedmiocie nie dokonuje się oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wspomnianych przepisów, w tym nie

36 sygn. akt II OSK 3155/14

37 ustala się, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie bada się zgodności planowanej inwestycji drogowej z tym planem. Jak zauważył jednak Sąd, w stanie faktycznym sprawy inwestycja jest zgodna z obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przyczynia się do wdrożenia i skonkretyzowania zamierzenia planistycznego przyjętego w tym planie.

38 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a, skargę oddalił.

39 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: A, prawa materialnego:

40 1. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy

41 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na

42 uznaniu, iż inwestycja, której rzeczywistym celem jest budowa przewodów i

43 urządzeń określonych w art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi cel publiczny, do

44 którego realizacji znajdują zastosowania przepisy specustawy, podczas gdy

45 prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że celem

46 publicznym, którego realizacja może być dokonywana w oparciu o specustawę

47 jest wyłącznie inwestycja w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów

48 ustawy o drogach publicznych, której rzeczywistym celem jest wyłącznie

49 budowa dróg publicznych w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy,

50 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy

51 przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ingerencja w prawo

52 własności skarżącego dokonana zaskarżoną decyzją jest niezbędna i celowa

53 dla realizacji wskazanego przez inwestora celu publicznego, podczas gdy

54 prawidłowa wykładania ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż

55 wywłaszczenie obejmujące nieruchomość skarżącego nie jest uzasadnione

56 realizacją celu publicznego, prowadząc do nieuzasadnionego odjęcia prawa

57 własności nieruchomości przysługującego skarżącemu,

58 3. art. 21 ust. 1, art. 64 ust, 2 i ust, 3 i art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną ich

59 wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ingerencja w prawo własności

60 skarżącego dokonana zaskarżoną decyzją została dokonana z zachowaniem

61 konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości, a nadto że nie naruszyła

62 prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez

63 sygn. akt II OSK 3155/14

64 skarżącego, a tym samym, że nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes prywatny, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana tą decyzją narusza konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości, a także prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego,

65 B. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik

66 sprawy:

67 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust, 2 Konstytucji RP i art.

68 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy w stopniu mającym istotny wpływ

69 na wynik sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji

70 wynikającym z błędnego przyjęcia, iż organ drugiej instancji rozważył

71 przesłanki zasadności i celowości realizacji inwestycji o przebiegu i zakresie

72 zgodnym z wnioskiem Gminy Piekary Śląskie, pomimo naruszenia przez ww.

73 organy przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z

74 art. 23 specustawy polegającego na ich niezastosowaniu, skutkującego w

75 konsekwencji nierozważeniem przez organy obu instancji kwestii zasadności i

76 celowości realizacji inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora i

77 dokonania takiej analizy wyłącznie przez wojewódzki sąd administracyjny,

78 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3

79 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy w stopniu mającym istotny wpływ na

80 wynik sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo

81 naruszenia przez ww. organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a,

82 w zw. z art. 11 c specustawy, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

83 przejawiającego się w niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący

84 całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy,

85 skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie

86 rzeczywistego celu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o

87 zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które to naruszenie w

88 konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż wywłaszczenie przedmiotowej

89 nieruchomości, będącej dotąd własnością skarżącego, wykorzystywanej

90 przez skarżącego w szczególności dla celów prowadzonej działalności

91 gospodarczej, uzasadnione jest realizacją celu publicznego, o którym mowa

92 w specustawie, podczas gdy realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją

93 3. sygn. akt II OSK 3155/14

94 nie jest podyktowana potrzebą realizacji celu publicznego, o którym mowa w specustawie, prowadząc tym samym do pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości dla innych celów niż realizacja celu publicznego,

95 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w

96 zw. z art. 11 c specustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

97 polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez

98 ww. organy przepisów art. 7, 77§ 1 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. w zw.

99 z art. 11 c specustawy, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

100 przejawiającego się w niezebraniu i nie rozpatrzeń i u w sposób wyczerpujący

101 całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy,

102 skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie zasadności

103 ingerencji w prawo własności skarżącego przysługujące mu do przedmiotowej

104 nieruchomości, a w konsekwencji nieuprawnionym i nieuzasadnionym

105 przyjęciem, iż wywłaszczenie tej nieruchomości uzasadnione jest realizacją

106 celu publicznego, podczas gdy realizacja inwestycji objętej ww. decyzją

107 prowadzi do nieuzasadnionego odjęcia prawa własności nieruchomości

108 przysługującego skarżącemu,

109 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 c

110 specustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające

111 na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez ww. organy

112 przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy, mogącego mieć istotny

113 wpływ na wynik sprawy, przejawiającego się w nieuwzględnieniu przy

114 wydawaniu ww. decyzji słusznego interesu skarżącego i w konsekwencji

115 przyjęciu, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości uzasadnione jest

116 realizacją celu publicznego i nie stanowi nieuprawnionego nadania prymatu

117 interesowi publicznemu ponad interes prywatny, podczas gdy realizacja

118 inwestycji objętej ww. decyzją prowadzi do nieuzasadnionego odjęcia prawa

119 własności nieruchomości przysługującego skarżącemu.

120 Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

121 sygn. akt II OSK 3155/14

122 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

123 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

124 W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej, ściśle powiązana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

125 Wskazać na początku przyjdzie, że chociaż skarga kasacyjna zawiera wymienienie przepisów stanowiących jej podstawy to nie ustrzeżono się w niej błędu polegającego na wskazaniu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy. Przepisu takiego w specustawie nie ma. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o zakwestionowanie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy, gdyż w punkcie tym mowa jest o obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, a tych kwestii dotyczy skarga.

126 Pogląd zaś prezentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie w sferze prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że celem publicznym, którego realizacja może być dokonywana w oparciu o specustawę jest wyłącznie inwestycja w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, której

127 sygn. akt II OSK 3155/14

128 rzeczywistym ceiem jest wyłącznie budowa dróg publicznych w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy, a ponieważ celem inwestycji objętej zaskarżoną decyzją jest budowa przewodów i urządzeń określonych w art. 143 ust, 2 u.g.n., wobec czego decyzja nie realizuje w istocie celu publicznego, o którym mowa w specustawie, a zatem wywłaszczenie obejmujące nieruchomość skarżącego nie było uzasadnione realizacją celu publicznego, czego skutkiem było naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości, a także prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

129 Prezentując ww. tezy zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że nie było dopuszczalne przyjęcie, iż w ramach rozbudowy drogi w trybie specustawy, może zostać wykonana również budowa lub przebudowa urządzeń zarówno związanych jak i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

130 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów wyrażonych w skardze kasacyjnej z powodów następujących.

131 Rozporządzenie Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ma zastosowanie m.in. do przebudowy dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2). Zawiera też przepis odnoszący się do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, lecz umieszczanej w pasie drogowym, wśród obejmującej w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe.

132 Przepisy powyższe, w powiązaniu z treścią art. 33 ust.1 Prawa budowlanego stanowiące, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, wspierają tezy postawione w zaskarżonym wyroku, przecząc jednocześnie sposobowi wykładni omawianych przepisów przez stronę skarżącą kasacyjnie. Zwracając również uwagę na redakcję art. 11 f specustawy, zawierającego sformułowanie "w szczególności", wskazujące na to, iż oprócz wymienionych w tym przepisie składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą mieścić się również inne niezbędne do "realizacji inwestycji drogowej" składniki, zasadne jest twierdzenie, że

133 sygn. akt II OSK 3155/14

134 wskazane przepisy specustawy, Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych dopuszczają wykonanie urządzeń zarówno związanych jak i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ramach budowy iub przebudowy drogi publicznej w trybie specustawy.

135 Pogląd taki zawarto też w Komentarzu do specustawy Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K, A. Wąsowski (LEX), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11, LEX nr 1162398, w którym stwierdzono, że przepis art. 1 ust, 1 specustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

136 Wskazując również na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, organy odpierając jej zarzuty, przeprowadziły czynności wyjaśniające celowość zamierzonych robót, uzyskały też stosowne odpowiedzi, z których wynika, że celem inwestycji była zmiana konstrukcji skrzyżowania, na zbliżony do kąta prostego. Ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie sposób zaprzeczyć racjonalności tej inwestycji, bowiem dotychczasowe połączenie ulic zbiegających się pod ostrym kątem i przy ograniczającym widoczność narożnym budynku, a także istniejącym przewężeniu ulicy dojazdowej nie stwarzało dostatecznych warunków bezpieczeństwa.

137 Dodać w tym miejscu też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawiając odpowiedzi na pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przywołał tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków

138 sygn. akt II OSK 3155/14

139 społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania -wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

140 Tym samym nie okazał się zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 8 lit, e specustawy w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, ponieważ celem publicznym, którego realizacja może być dokonywana w oparciu o specustawę nie jest wyłącznie inwestycja polegająca na budowie lub przebudowie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz również realizacją infrastruktury drogowej, zarówno związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd Wojewódzki nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy ponieważ organ drugiej instancji, pomimo, iż był związany wnioskiem inwestora, rozważył też przesłanki zasadności i celowości realizacji inwestycji o przebiegu i zakresie zgodnym z wnioskiem Gminy Piekary Śląskie.

141 Nie doznał też naruszenia zarzut drugi naruszenia, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy przez ich błędną wykładnię ponieważ wywłaszczenie obejmujące nieruchomość skarżącego było uzasadnione realizacją ww. celu publicznego, Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy, gdyż organy nie naruszając wymienionych przepisów k.p.a. w wymaganym zakresie wyjaśniły rzeczywisty cel złożenia przez

142 sygn. akt II OSK 3155/14

143 inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którym była przebudowa drogi publicznej z niezbędną infrastrukturą.

144 W konsekwencji również zarzut trzeci naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust, 2 i ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię nie okazał się usprawiedliwiony ponieważ ingerencja w prawo własności skarżącego została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości, jak to wynika z tez cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

145 Nie miał również usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy ponieważ w sposób w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiału dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zasadności ingerencji w prawo własności skarżącego przysługujące mu do przedmiotowej nieruchomości.

146 W rezultacie nie było podstaw do uznania, że zostały naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 c specustawy polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, gdyż konsekwencją zastosowania w sposób prawidłowy omówionych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego było wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości uzasadnione realizacją celu publicznego w zakresie niezbędnym do realizacji celu publicznego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, wobec czego wywłaszczenie to nie stanowiło nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes prywatny.

147 Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.