Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 2993/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 2993/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2041/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2041/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. Starosta [...] udzielił [...] Spółka

5 z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej [...] nr [...], obejmującej wieżę telekomunikacyjną (67m), anteny systemowe i radioliniowe, kontener techniczny z urządzeniami zasilająco-sterującymi i przyłącze energetyczne na działce nr [...] w [...].

6 Decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...] Starosta [...] zmienił ww. decyzję w zakresie lokalizacji stacji i części elektrycznej wg projektu zagospodarowania działki z naniesionymi zmianami.

7 W dniu [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przeprowadził obowiązkową kontrolę na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane, podczas której nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a do wykonania pozostał kontener techniczny.

8 Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu w części obejmującej wieżę telekomunikacyjną, kontener rezerwa i przyłącze energetyczne.

9 Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] 2011 r. Zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję.

10 Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2010 r. pozwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], stwierdził nieważność tej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję WINB, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ II instancji potwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w szczególności rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB wyjaśnił, że zgodność zrealizowania przedmiotowej inwestycji z pozwoleniem na budowę była przesłanką do wydania przez PINB pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem GINB nie można uznać, że wybudowana inwestycja jest zgodna z pierwotnym pozwoleniem na budowę, tj. decyzją z dnia [...] 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2009 r. Podkreślił, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę zatwierdziła projekt budowlany dla odmiennego niż pierwotny obiektu budowlanego (w związku ze wzrostem mocy anten oraz zmianą azymutu), choć o identycznym przeznaczeniu, usytuowanego w innym miejscu na działce inwestycyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej niweczyło skutki jakie wywołała od momentu jej wydania, tak jakby nigdy nie została wydana. Organ odwoławczy przyjął, że między decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę a pozwoleniem na użytkowanie istnieje bezpośredni związek. Skoro bowiem decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to także decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest konsekwencją realizacji inwestycji w oparciu o tę decyzję, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdził, że w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w okresie ważności pozwolenia na budowę, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, powstaje stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

11 Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą

12 w [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

13 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie,

14 w sytuacji, gdy między pozwoleniem na użytkowanie a decyzją z [...] 2009 r. (pozwoleniem na budowę zamiennym) nie zachodzi relacja opisana w ww. normie, nie są to decyzje zależne,

15 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja z [...] 2010 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną,

16 3. art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji, której uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego.

17 W ocenie skarżącej materiał dowodowy prowadzi do wniosku, iż stację zrealizowano na podstawie decyzji z [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji z [...] 2009 r., zaś w decyzji z [...] 2010 r. wprost wskazano, że "w dniu [...] 2010 r. dokonano kontroli budowy stwierdzając, że: obiekt w ww. części został zrealizowany na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę (...) i zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną." Zdaniem skarżącej nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2010 r., skoro została ona wydana na podstawie ostatecznej - pozostającej w obrocie prawnym - decyzji z dnia [...] 2007 r., a nie decyzji z [...] 2009 r. W ocenie Spółki, nawet gdyby przyjąć, że inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji zmieniającej, to należy wziąć pod uwagę, że ww. decyzja została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 cyt. ustawy, a wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę spowodowało, że w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje: pierwotna i zmieniająca. Skarżąca wskazała, że stwierdzono nieważność tylko jednej decyzji - zmieniającej pozwolenie na budowę, a decyzja z dnia [...] 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, nie toczy się w stosunku do niej żadne postępowanie. Nie wystąpiła zatem sytuacja, w której dla stacji nie ma pozwolenia na budowę. Spółka podniosła ponadto, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, możliwe jest po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, przeprowadzenie kontroli w trybie art. 59a Prawa budowlanego. Stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę powinno się odbywać w oparciu o projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny), zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpływa na ważność projektu budowlanego, ten bowiem jest aktem technicznym, nie zaś aktem administracyjnym (prawnym).

18 W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny

19 w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd

20 I instancji ocenił, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wadą kwalifikowaną obarczona będzie również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jako decyzja zawsze przedmiotowo zależna od decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wydaje bowiem decyzję pozwalającą na użytkowanie po przeprowadzeniu, stosownie do art. 59 Prawa budowlanego, obowiązkowej kontroli,

21 o której mowa w art. 59 a, a więc kontroli przeprowadzanej w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym co do zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno – budowlanym. Sąd zaznaczył, że stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2009 r., zmieniającej m.in. lokalizację stacji i wysokość usytuowania anten, określone w decyzji z dnia [...] 2007 r. W konsekwencji, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nieważna jest również decyzja PINB z dnia [...] 2010 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można bowiem uznać, że inwestycja ta jest zgodna z pozwoleniem na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzając obowiązkową kontrolę w dniu [...] 2010 r. PINB miał obowiązek zbadać zgodność inwestycji przede wszystkim z decyzją z dnia [...] 2009 r., która w sposób zasadniczy zmieniła decyzję z dnia [...] 2007 r. pozwalającą na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro zmianie uległa lokalizacja stacji w terenie.

22 W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

23 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

24 - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

25 i art. 59 ust 1 Prawa budowlanego, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, a nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym uzasadnione jest stwierdzenie, że skarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja WINB z [...] 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy te niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust 1 Prawa budowlanego;

26 - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, a nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdy w stanie faktycznym i prawnym, uzasadnione jest stwierdzenie, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez to, że jej uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji;

27 - art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutów skarżącej dotyczących istoty decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę oraz faktu pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, tj. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r.

28 W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została na podstawie ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę, a nie na podstawie decyzji zmieniającej z dnia [...] 2009 r. Niezależnie od tego, nawet jeżeliby przyjąć, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji z 2009 r., to należy wziąć pod uwagę, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji zmieniającej powoduje, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje: pierwotna i zmieniająca, dopiero obie one tworzą ostatecznie pozwolenie na budowę. W stosunku do przedmiotowej stacji stwierdzono nieważność tylko decyzji zmieniającej, więc nie jest tak, że dla stacji nie ma pozwolenia na budowę. Wskazano, że decyzja PINB z dnia [...] 2010 r. w chwili jej wydania była zgodna z prawem. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę nie wpływa na ważność projektu budowlanego, a po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę możliwe jest przeprowadzenie kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane w oparciu o projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny zachowuje swoją wartość jako dokument. Nie jest zatem tak, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia w niej wskazanymi.

31 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

32 W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwie kontroli zaskarżonej decyzji i bezpodstawnie oddalił skargę, błędnie uznając za organami orzekającymi w trybie nadzwyczajnym, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust 1 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka przekonywała, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została na podstawie ostatecznego, pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] 2007 r., a nie decyzji je zmieniającej, o czym ma świadczyć zapis w protokole z obowiązkowej kontroli z dnia [...] 2010 r., w którym inspektor nadzoru budowlanego wskazał, że "obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2007r." Poza tym Spółka akcentuje, że po stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2007 r.

33 Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż opiera się na błędnym założeniu, że do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wystarczy jakiekolwiek pozwolenie na budowę, bez względu na treść podlegającego zatwierdzeniu projektu budowlanego. Natomiast w ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy, przyjętym jako podstawa wyrokowania, okolicznością rozstrzygającą, na którą zwracały uwagę zarówno organy orzekające, jak i Sąd I instancji było ustalenie, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę zatwierdziła zmianę lokalizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego i stacja bazowa telefonii komórkowej została posadowiona zgodnie z tą decyzją zamienną, tzn. w innym miejscu, niż to wynika z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2007 r. projektu budowlanego, zawierającego projekt zagospodarowania działki określający usytuowanie obiektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Tym samym, nie budzi wątpliwości w sprawie, że stacja bazowa telefonii komórkowej została zlokalizowana niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę. Dodatkowo, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną, tj. od momentu wydania - decyzji zatwierdzającej zmianę lokalizacji obiektu, należy uznać, że budowa była realizowana w sposób istotnie odbiegający od obowiązującego projektu zagospodarowania działki. Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby wyeliminowanie pozwolenia na budowę nie wpływało na ważność projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji. Dopóki decyzja taka funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty zatwierdzony nią projekt budowlany ma moc wiążącą. Tylko zatwierdzony przez właściwy organ projekt budowlany mógł uprawniać do prowadzenia budowy i to w granicach opracowania. Stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor miał świadomość, że zmiana lokalizacji obiektu stanowi istotne odstępstwo, gdyż wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę m.in. w tym zakresie. Prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę uchyliła wszystkie skutki wywołane przez tę decyzję. W wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1586/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający podziela, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji, przyjąć należy, że sytuacja taka wyczerpuje dyspozycję art. 50 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc "inny przypadek", o którym mowa w tym przepisie, wymagający przeprowadzenia postępowania naprawczego także w przypadku zakończenia robót budowlanych (art. 51 ust. 4 i ust 7 Prawa budowlanego). Okoliczność, iż w dacie realizacji budowy inwestor dysponował decyzją ostateczną o zmianie pozwolenia na budowę, ma natomiast takie znaczenie, że nie można mu zarzucić samowoli, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego.

34 Stosownie do art. 59 ust 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu uprzednio obowiązującym, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z art. 59a ust. 1 tej ustawy właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl art. 59a ust. 2 pkt 1 kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje w pierwszej kolejności sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego może zezwolić na użytkowanie obiektu budowlanego tylko w przypadku stwierdzenia zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki. W rozpatrywanym przypadku oczywistym jest, że PINB nie miał podstaw do stwierdzenia takiej zgodności, gdyż decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę została nieważnie wydana. Rozstrzygnięcie PINB oparte zostało na projekcie, który nie mógł w ogóle obowiązywać. Niemożliwym też było stwierdzenie zgodności z projektem pierwotnym, gdyż obiekt zlokalizowano w innym miejscu, niż wynikało to z tego projektu. Tym samym, prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów orzekających o wydaniu decyzji PINB z dnia [...] 2010 r. z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

35 Niezasadnie autor skargi kasacyjnej stawia Sądowi I instancji zarzut ograniczenia się w uzasadnieniu do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez odniesienia się do argumentów podnoszonych w odwołaniu i skardze. Uważna lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji pozwala stwierdzić, że nawiązuje ono wprost do twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Organ ten wskazał, że inwestycja nie jest zgodna z pozwoleniem na budowę z [...] 2007 r. i starał się wyjaśnić, na czym ta niezgodność polega i jaki skutek wywarło stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tok myślowy organu II instancji podzielił następnie Sąd I instancji, którego rozważania pozostają w bezpośredniej relacji do zarzutów skargi. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich uwag podniesionych także w odwołaniu. Wyjaśnił w szczególności, dlaczego PINB w czasie obowiązkowej kontroli uwzględniał decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, a nie tylko pierwotne pozwolenie. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że skoro stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] 2009 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, a faktyczne usytuowanie obiektu nie jest zgodne z pierwotnym pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2007 r., to prawidłowo organy stwierdziły nieważności decyzji pozwalającej na użytkowanie tego obiektu.

36 Ograniczenie przez Sąd I instancji argumentów do kwestii, które uznał za wystarczające dla poparcia zajętego stanowiska nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego unormowania uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny (obszernie opisany), ocenę prawną zaskarżonego aktu z powołaniem się na właściwe przepisy prawa (art. 59 ust. 1, art. 59a Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i przesłanek ich zastosowania, wyjaśnienie istoty trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji, niż ocena prezentowana przez stronę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny powyższy zarzut skargi kasacyjnej, jako wynikający jedynie z braku akceptacji dla treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji.

37 Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.