Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 2805/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 2805/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 425/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J. G. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu – zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85 x 26,80 m), położonego na działce nr [...]. Skargę na powyższą decyzję ostateczną oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 610/08), zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 189/09). Wydanym w dniu 18 listopada 2013 r. upomnieniem wezwano J. G. do wykonania ww. obowiązku, zaś w dniu 24 października 2014 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu nałożył na J. G. grzywnę w wysokości 951.088,32 zł i wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 24 października 2014 r.

5 Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. J. G. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

6 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 35 § 2 art. 33 pkt 1, 5, 8 i 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) postanowił oddalić zarzuty wniesione przez zobowiązaną w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymać postępowanie egzekucyjne w sprawie do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów.

7 Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 33 pkt 8 i art. 34 § 4 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez zobowiązaną w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 października 2014 r., dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – części obiektu rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka położonego na działce nr ewid. [...].

8 Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, chociaż w przypadku obowiązków wynikających z Prawa budowlanego daje ona możliwość zastosowania tylko grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy brak jakichkolwiek działań zobowiązanej w celu wykonania bądź umożliwienia wykonania obowiązku w ciągu minionych 9 lat powoduje brak możliwości zastosowania wykonania zastępczego w niniejszej sprawie. Natomiast fakt wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości nie może być podstawą zarzutu. Ponadto organ wskazał, że wstrzymanie postanowieniem organu I instancji postępowania egzekucyjnego nie przewidują obecnie obowiązujące przepisy, wobec czego organ odwoławczy orzekł reformacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

9 Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i o umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów procesu. Zdaniem skarżącej wykonanie zastępcze byłoby dla skarżącej mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

10 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

11 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

12 Wskazując na przesłanki do wniesienia zarzutów (art. 33) i procedurę ich rozpatrywania (art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), Sąd podkreślił, że skarżąca sprecyzowała swój zarzut do wymienionego w art. 33 pkt 8 ustawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy skupił się i obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego zarzut ten nie jest trafny, a Sąd w całości zaakceptował argumenty w nim zawarte. Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy egzekucja administracyjna jest prowadzona w stosunku do obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego do dyspozycji organu pozostawała grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Skorzystanie z pierwszego środka w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Wykonanie zastępcze powoduje bowiem większe zaangażowanie środków finansowych zobowiązanego, daje mniejsze możliwości zwrotu uiszczonych kwot grzywny w przypadku wykonania obowiązku i niesie ze sobą inne ryzyka niewystępujące przy grzywnie w celu przymuszenia. Wybór środka egzekucyjnego leży przy tym w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego co skutecznością egzekucji. Sąd stwierdził też, że nie podlega ocenie działanie organu w ramach konkretnie stosowanego środka. Innymi słowy fakt wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości nawet jeżeli jest to znaczna kwota nie może być podstawą zarzutu.

13 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

15 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną przepisów art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przejawiające się w uznaniu za nieuzasadnione zarzutów skarżącej, pomimo zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego;

16 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną przepisu art. 77 § 1 K.p.a. przejawiającego się w braku zgromadzenia przez WWINB wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustalenia kosztów i uciążliwości wykonania zastępczego;

17 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną przepisu art. 139 K.p.a., przejawiającego się w wydaniu postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się, tj. wydaniu orzeczenia uchylającego postanowienie PINB w całości, podczas gdy skarżąca zaskarżyła ją jedynie w zakresie punktu 1,

18 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku, zawierającego luki w zakresie wskazania i ustosunkowania się do sformułowanego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną art. 139 K.p.a. oraz sformułowanego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną art. 77 § 1 K.p.a.

19 Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 8 w związku z art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał na przyczyny zastosowania w sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz przyczyny, dla których wykluczono zastosowanie w sprawie wykonania zastępczego. Słusznie wyeksponowano przy tym fakt długoletniego braku jakiejkolwiek współpracy zobowiązanej w wykonaniu nałożonego obowiązku oraz charakter samej grzywny, która ma motywować ją do samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki części zakładu przetwórstwa i uboju indyka. Podkreślić przy tym trzeba, że zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącej tylko ze względu na jej wysokość. Dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znaczenie prawne ma również art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy, zgodnie z którym wykonanie obowiązku przez zobowiązaną daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1). Także grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części (art. 126 ustawy). Tym samym jako niezasadne należało uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że łagodniejszy środek egzekucyjny to ten, który będzie mniej kosztowny dla zobowiązanej, a więc przeliczalny na konkretne kwoty pieniężne. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę na specyfikę wykonywania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, tak w świetle ww. przepisów jak również art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zasady, że wykonanie obowiązków winno następować przede wszystkim przez samą zobowiązaną (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, zaś grzywny mogą podlegać umorzeniu lub zwrotowi. Tym bardziej wykonanie obowiązku przedmiotowej rozbiórki przez właściciela zakładu jest w niniejszej sprawie istotne ze względu na wymogi sanitarne dotyczące produkcji mięsa i wyrobów produkowanych w zakładzie oraz bezpieczeństwa pracowników zatrudnionych w zakładzie.

23 Nie można również było podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., który sprowadzał się do kolejnego przedłużania prowadzonego w sprawie postępowania. Brak wyjaśnienia przez organ, jakie byłyby ewentualne koszty zastosowania innego środka egzekucyjnego, podobnie jak zakładana przez stronę skarżącą rażąca dysproporcja pomiędzy kosztami wykonania zastępczego a grzywną w celu przymuszenia pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i nie prowadzą do podważanie legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Skoro grzywna w celu przymuszenia miała przede wszystkim zaktywować zobowiązaną do działania w celu osobistego wykonania nałożonego nakazu rozbiórki oraz z uwagi na brak takich okoliczności w sprawie, które powodowałyby zmianę kolejności wskazanych w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków egzekucyjnych, to nawet szacunkowe wyliczenie kosztów rozbiórki przez osobę trzecią nie powodowałoby zmiany zastosowanego środka egzekucyjnego.

24 Podkreślić przy tym trzeba w odniesieniu do szczególnie eksponowanej w kasacji kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia, że to właśnie mechanizmy jej stosowania miały nakłonić zobowiązaną do jak najszybszego zrealizowania ciążącego na niej obowiązku, celem uniknięcia jej ściągnięcia.

25 Wreszcie jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 139 i art. 77 § 1 K.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nastąpiło w ramach uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpatrzenia zażalenia jak postanowił organ I instancji było wadliwe z uwagi na zmianę przepisów prawnych regulujących tę kwestię. Wskazywanie zatem na art. 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w jej nieaktualnym brzmieniu stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 K.p.a., skoro organ rozstrzygał sprawę bez aktualnej podstawy prawnej. Nie odniesienie się do tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, pozostawało natomiast bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

26 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.