Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., II OSK 265/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., II OSK 265/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 4/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "M." w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 października 2016 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Stowarzyszenia "M." w O. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 4/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M." w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 października 2016 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 października 2016 r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i umarzające postępowania organu pierwszej instancji. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie główne, w związku z którym Stowarzyszenie sformułowało wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zostało zakończone ostateczną decyzją.

4 Stanowisko to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest błędne.

5 Sąd zgodził się z organem, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie funkcjonuje samodzielnie, tj. w oderwaniu od konkretnej sprawy. Dlatego też, wniosek oparty na ww. art. 31 § 1 pkt 2, może być skutecznie złożony tylko w związku z konkretnym postępowaniem, nadto – w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Sąd zauważył jednak, że taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zupełnie umknęło organowi.

6 Skarżące Stowarzyszenie wniosło bowiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ruchomych polichromowanych stropów drewnianych, znajdujących się w renesansowym dworze w M., gm. W., powiat s. Postępowanie to wszczęto z urzędu, na wniosek innej organizacji społecznej, postanowieniem z 24 października 2013 r. (wydanym w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pismem z 31 października 2013 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło natomiast wniosek w tej sprawie, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, z powyższego jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony w czasie, gdy już toczyło się postępowanie administracyjne (o wpis do rejestru zabytków), nadto – przed jego ostatecznym i prawomocnym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stał się bezprzedmiotowy z uwagi na zakończenie postępowania głównego przed ostatecznym i prawomocnym rozpatrzeniem tego żądania. W ocenie Sądu, zakończenie postępowania głównego w takich okolicznościach, nie świadczy bowiem o jego bezprzedmiotowości. Tym bardziej wówczas, gdy organizacja społeczna nie przyczyniła się do takiego toku postępowania. Sąd zaznaczył, że nie sposób również pominąć, że prawomocnymi wyrokami Sądu, postanowienia organu odwoławczego w omawianej (i kontrolowanej po raz kolejny przez Sąd) sprawie wpadkowej, dwukrotnie zostały uchylone, a to – z uwagi na popełnione przez ten organ naruszenia prawa, nadto – w ostatnim z tych wyroków (z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/WA 1320/15), WSA w Warszawie w istocie przesądził, że Stowarzyszenie spełniło obie przesłanki uregulowane w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

7 Sąd zauważył jednocześnie, że z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie ww. żądania w związku z konkretną sprawą, nawet po jej ostatecznym i prawomocnym zakończeniu – a to przed rozstrzygnięciem sprawy w ww. trybie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc – jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej – materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji.

8 W konsekwencji, Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12, wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07., jak również w wyroku tut. Sądu z 20 października 2011 r. sygn. akt VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/14.

9 Sąd stwierdził tym samym (podzielając w całości poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach), że rozpatrzenie wniosku skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdza również, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a – w razie pozytywnego jego załatwienia – decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego

10 Sąd stwierdził także, że przyjęcie poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

11 Z tych też przyczyn, Sąd uznał skargę za zasadną, a zaskarżone postanowienie – za wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 tej ustawy i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, a przy tym – odstąpienie od wykonania wytycznych wynikających z prawomocnych wyroków wydanych w tej sprawie, w szczególności ostatniego – z 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1320/15.

12 Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

13 W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

14 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

15 1. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z błędnym ustaleniem, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zostało ono zakończone prawomocną decyzją, a ponadto poprzez uznanie, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wzrusza decyzję ostateczną wydaną w sprawie;

16 2. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne uchylenie skarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z błędnym uznaniem, że organ nie mógł wydać decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy w toku postępowania zmienił się stan prawny, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

19 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Artykuł 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie na podstawie art. 144 Kodeksu do postępowania zażaleniowego, wyznacza podstawy prawne do zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem kasacyjnym o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania w sprawie. Wydanie postanowienia kasacyjnego i umorzenie postępowania w sprawie ma podstawy w przypadkach, w których rozpoznanie i rozstrzygnięcie zażalenia jest bezprzedmiotowe.

20 Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wyznacza art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przesłanki dopuszczenia do udziału jest uwarunkowanie pozostawaniem w toku postępowania w sprawie. Tok postępowania w sprawie jest wyznaczony czasowo: – po pierwsze, wszczęciem postępowania w sprawie; – po drugie, zamknięciem postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. To, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji otwiera jej prawo do wniesienia odwołania nie daje podstaw do wyprowadzenia istnienia kwestii procesowej rozstrzygnięcia o udziale w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją. Wyprowadzenie braku bezprzedmiotowości żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu po jego zakończeniu narusza art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieznajdując podstaw w regulacji Kodeksu. Należy nadto podkreślić, że art. 31 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego daje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed organizacją społeczną otwarte jest prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie można zatem wyprowadzać braku bezprzedmiotowości z pozbawienia prawa odwołania, skoro nie zostaje zamknięta możliwość zaskarżenia decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego. Nie do przyjęcia jest stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji przez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego.

21 Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zamknięcie toku postępowania w sprawie wydaną i doręczoną decyzją musi być uwzględnione przy związaniu oceną prawną.

22 Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a zatem nie było podstawy do zastosowania środka prawnego uchylenia postanowienia.

23 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

24 Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.