Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1203/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1203/20

Sentencja

1 Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19 w sprawie ze skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Stowarzyszenia, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], RDOŚ w K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej [...]".

4 Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ w K., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

5 Następnie w dniu 19 grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji środowiskowej.

6 Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak[...], GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia.

7 Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie GDOŚ. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w sprawie Stowarzyszenie złożyło ww. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ I instancji powinien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia.

8 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. RDOŚ w K., rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

9 Zażalenie na ww. postanowienie wniosło skarżące Stowarzyszenie.

10 Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

11 W sprawie uznano, że ww. wniosek Stowarzyszenia wpłynął po wydaniu decyzji I instancji, czyli w chwili gdy w organie tym nie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie. Organ nie miał podstaw do merytorycznego badania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 K.p.a., tj. zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Organ odwoławczy uznał, że nie może w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiona w zażaleniu argumentacja Stowarzyszenia, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony koniecznością weryfikacji środków ochrony drobnej fauny kręgowej w ramach inwestycji ze względu na przeprowadzone przez organizację obserwacje w rejonie inwestycji.

12 Powyższe postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Stowarzyszenie, wskazując, że uzasadnienie zostanie dosłane po uzupełnieniu przez GDOŚ informacji dotyczących występowania płazów w rejonie planowanej inwestycji.

13 W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19, uwzględniając skargę, wskazał, że informacja o wydaniu ww. decyzji środowiskowej, jak i możliwości wniesienia od niej odwołania została wywieszona w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, np. Urzędu Gminy w M. dnia 23 listopada 2016 r., a zdjęto ją 12 grudnia 2016 r. W obwieszczeniu tym pouczono, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia i że od niniejszej decyzji służy odwołanie do GDOŚ za pośrednictwem RDOŚ w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wniosek z 18 grudnia 2016 r. został złożony w terminie do wniesienia odwołania, a zatem w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, czyli przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby uprawnienie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wygasło z uwagi na wydanie decyzji, od której nikt nie złożył odwołania, przed ostatecznym rozpatrzeniem tego żądania. Sąd zauważył jednocześnie, że z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie ww. żądania w związku z konkretną sprawą, nawet po wydaniu decyzji I instancji, od której nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc – jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej – materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji (por. dodatkowo stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12; wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07; wyrokach WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r., VII SA/Wa 2792/14). Sąd stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy było przedwczesne. Sąd uznał, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., które ostatecznie nie zostało zakończone, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wobec niewniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia – decyzja ta traci cechę ostateczności i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że przyjęcie poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, które nie zostało zakończone.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

17 - art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, i wyrażenie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną sformułowaną w przywołanym wyroku w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia postanowienia Generalnego Dyrektora pomimo, że organ ten wydał uchylone rozstrzygnięcie z zastosowaniem się do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, wyrażonych w ww. wyroku WSA w Warszawie;

18 - art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, na skutek dokonania odmiennej oceny prawnej niż przedstawiona w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17 i uznania, że negatywne rozpatrzenie żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do postępowania było przedwczesne, podczas gdy organy administracji: Generalny Dyrektor w uchylonym orzeczeniu oraz RDOŚ w K., którego orzeczenie Sąd również uchylił, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiązały również Sąd orzekający w sprawie ze skargi na postanowienie GDOŚ;

19 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia RDOŚ w K., przy dokonaniu odmiennej oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, niż przedstawionych w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, którymi Sąd był związany, podczas, gdy uchylone rozstrzygnięcia organów administracji uwzględniały ocenę prawną i wskazania do dalszego postępowania, określone w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17.

20 Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni, polegającej na uznaniu, że rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożonego po wydaniu orzeczenia organu I instancji, od którego nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne do ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym, podczas, gdy norma ta przewiduje dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, a to jest zakończone jeśli organ I instancji wydał postanowienie, od którego strona postępowania nie złożyła odwołania.

21 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

23 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

24 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

25 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

26 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

27 Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Sąd I instancji stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, bowiem nastąpiło to jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. Powyższy pogląd należy uznać za nieuprawniony ponieważ stoi on w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 104 § 1 K.p.a., stosownie do treści którego sprawę załatwia się przez wydanie decyzji (postanowienia), chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1214/16). Jednoznaczne w tym zakresie pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego – decyzji, jak wynika z art. 104 K.p.a. – pozytywnej lub negatywnej (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., OSK 543/04; z 25 stycznia 2006 r., I OSK 207/05; z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11).

28 Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Stowarzyszenie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od decyzji tej jednak nie zostały wniesione odwołania. Takie zaś ustalenia – wbrew ocenie Sądu I instancji – uprawniały organ do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. W tym też zakresie trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że ocena Sąd I instancji narusza art. 153 p.p.s.a. W wydanym w niniejszej sprawie wiążącym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17 WSA wyraził ocenę, zgodnie z którą "w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku". A zatem zgodnie z wiążącą oceną zawartą w ww. wyroku WSA, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane/zainicjowane postępowanie przed organem II instancji. W takim bowiem wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu było ustalenie, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. Ponadto ocena Sądu I instancji opiera się na poglądzie orzeczniczym, który został wypowiedziany w innych okolicznościach faktycznych, tj. w sprawach w których wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej został złożony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach (patrz: II OSK 1217/12, II GSK 20/17, VII SA/Wa 929/11, VII SA/Wa 2792/14) oceniono, że z uwagi na administracyjny tok instancji, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wymagane było rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do postępowania tak aby uprawnienie organizacji wynikające z art. 31 K.p.a. nie było iluzoryczne. Co więcej, w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w sprawach w których wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacja społeczna złożyła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna i nie zostały wniesione odwołania od decyzji, wypowiedziano w zasadzie pogląd przeciwny do tego zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. A mianowicie, jako błędne uznano stanowisko, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). W konsekwencji uznano, że w sytuacji gdy organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 K.p.a. już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to taki wniosek w sposób oczywisty jest bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1938/18). Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem I instancji nie toczy się – zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. I nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, podnoszona kwestia nieostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność – nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12). W tej materii także w doktrynie wskazuje się, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno ono być zgłoszone w toku postępowania; żądanie to wniesione do organu po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, powinno być jednak rozpatrzone przez organ odwoławczy, gdy strona wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie zaś wniesione po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w wyniku odwołania jest bezskuteczne, chyba że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, wówczas podlega ono rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. W przypadku natomiast gdy organ administracji publicznej nie rozpatrzył przed wydaniem decyzji ostatecznej prawidłowo wniesionego żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, wówczas organizacji tej służy skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję ostateczną (patrz: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31).

29 W okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawioną powyżej ocenę wzmacnia również pogląd orzeczniczy, który został wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 265/18. Zgodnie z tym poglądem wystąpienie przesłanki dopuszczenia do udziału jako uwarunkowanie pozostawaniem w toku postępowania w sprawie powiązano z m.in. z zamknięciem postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. Jak wskazał NSA, to, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji otwiera jej prawo do wniesienia odwołania nie daje podstaw do wyprowadzenia istnienia kwestii procesowej rozstrzygnięcia o udziale w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją. Wyprowadzenie braku bezprzedmiotowości żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu po jego zakończeniu narusza art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nieznajdując podstaw w regulacji Kodeksu. Artykuł 31 § 1 pkt 1 K.p.a. daje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed organizacją społeczną otwarte jest prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie można zatem wyprowadzać braku bezprzedmiotowości z pozbawienia prawa odwołania, skoro nie zostaje zamknięta możliwość zaskarżenia decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego. Nie do przyjęcia jest stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji przez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przedmiotowy wniosek został zaś złożony po doręczeniu decyzji środowiskowej w trybie art. 49 K.p.a., tj. po dacie w której już zdjęto obwieszczenie o wydanej decyzji, a więc gdy biegł termin do wniesienia odwołania przez strony postępowania; zaś aktualnie decyzja środowisko ma przymiot ostatecznej.

30 Zatem w pełni zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie, albowiem zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu.

31 Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.