Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 2356/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 2356/10

Sentencja

1 Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 763/10 w sprawie ze skargi K. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 2356 / 10

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a.

4 Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

5 Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Starosta Brodnicki na wniosek K. i A. M. rozstrzygnął o niezbędności wejścia na teren działki nr [-A-] przy ul. [...] w Brodnicy. w celu wykonania robót budowlanych zabezpieczających ścianę szczytową budynku mieszkalno- handlowego na działce nr [-B-] położonej przy ul. [...] w Brodnicy., wskazując, że zajęcie terenu działki nr [-A-] dotyczy wykonania niezbędnych robót zabezpieczających, uzupełnienia ubytków w ścianie szczytowej budynku i jej otynkowania.

6 Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez I. i K. M., Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (zwaną dalej decyzją badaną) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na brak ustalenia przez Starostę, czy K. i A. M. porozumieli się z I. i K. M. w sprawie umożliwienia im wejścia na teren nieruchomości nr ew. [-A-], tj. spełnienia warunku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Ponadto organ w badanej decyzji wskazał, że budynek mieszkalno - handlowy położony na działce nr ew. [-B-] znajduje się na terenie Dzielnicy Starego Miasta w Brodnicy wpisanej do rejestru zabytków, co wymaga zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przed wydaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

7 Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyli A. M. i K. M. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji badanej. Zdaniem organu Wojewoda Kujawsko- Pomorski nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ wskazał, iż z przesłanych przez K. i A. M. dokumentów wynika, że I. i K. M. w dniu złożenia odwołania, jak również w dniu wydania decyzji badanej nie byli właścicielami nieruchomości nr ew. [-A-], bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości była "[...]" Spółka Jawna reprezentowana przez K. M. Organ nadzoru uznał, że decyzja badana nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

8 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. M. i K. M.

9 W wyniku jego rozpoznania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu swej decyzji organ uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

10 Skargę na powyższą decyzję złożyli A. M. i K. M., wnosząc o uchylenie jej i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie odwołania osób nie będących stronami postępowania nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania.

11 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę, wskazał na przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji badanej opartej na art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję z dnia [...] października 2008 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść wniosku K. i A. M., współwłaścicieli budynku mieszczącego się na działce nr ew. [-B-], skierowanego do Starosty Brodnickiego, w którym stwierdzili, że "zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego zwróciliśmy się na piśmie do pp. M. o udostępnienie nam wejścia na teren przy ul. [...] celem zabezpieczenia ściany szczytowej naszego budynku zgodnie z aktem notarialnym. Pismo niestety nie zostało odebrane (adresat odmówił jego przyjęcia w dniu 2.10.2008 r., czego dowodem jest ksero listu poleconego), co jest tożsame z tym, iż tylko Starosta Powiatowy w Brodnicy może umożliwić nam wykonanie niezbędnych prac wydając decyzję w trybie art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy". Do wszczynającego postępowanie zakończone wydaniem decyzji badanej wniosku dołączono m.in. pismo z dnia 1 października 2008 r. skierowane do I. C. – M. i K. M. zawierające wniosek o "(...) umożliwienie nam wykonania tych prac z możliwością wejścia na teren części Państwa posesji’". Zdaniem Sądu w ten jednoznaczny sposób inwestorzy K. i A. M. określili właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Osoby te brały też udział w postępowaniu, a decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] października 2009 r. była do nich skierowana. W odwołaniu od tej decyzji I. C. – M. i K. M. nie godzili się z nią. W toku całego postępowania nie kwestionowali, że mają uprawnienia do władania przedmiotową nieruchomością. Powyższe przeświadczenie wynikało w ocenie Sądu pierwszej instancji z faktu, że jako wspólnicy "[...]" Spółki Jawnej, która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, są również właścicielami tejże Spółki. Ten sposób rozumowania, jak wskazał Sąd, nie do końca był precyzyjny z punktu widzenia art. 22 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.- zwanej dalej k.s.h.), a to wobec treści art. 29 § 1 i 2 k.s.h. Sąd jednak uznał, że odwołanie od decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] października 2009 r. zostało złożone przez I. C. – M. i K. M., jako wspólników spółki jawnej, a więc podmioty uprawnione do jego złożenia, którzy działali jako właściciele działki nr [-A-], reprezentując "[...]" Spółkę Jawną. Prawidłowo, zatem w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że badana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

13 Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:

15 1. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaprezentowanie w wyroku stanowiska sprzecznego z wydanymi decyzjami administracyjnymi tu: uznanie, iż państwo M. nie są osobami fizycznymi, lecz przedstawicielami spółki o osobowości prawnej bez względu na rodzaj i charakter składanych przez nie pism, niesprawdzenie, czy złożone odwołanie dotyczyło osób fizycznych czy też zostało złożone w imieniu spółki;

16 2. art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dwukrotne rozpatrzenie tej samej sprawy przez tego samego pracownika (D. K.), co naruszyło zasadę sprawiedliwości (w tym sprawiedliwości proceduralnej) i rzetelności, zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 688/09 z dnia 19.04.2010 r.

17 Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

20 Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

21 Nie można podzielić opinii autora kasacji, iż dokonując analizy stanu prawnego nieruchomości nr [-A-], znajdującej się w Brodnicy przy ul. [...] i określając, komu przysługuje do niej prawo własności, ustalając sposób reprezentacji spółki jawnej w świetle przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz wskazując na osoby jej wspólników, Sąd pierwszej instancji dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, odmiennego merytorycznie niż dokonał tego organ nadzoru w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza Sądu sprowadzała się, bowiem do oceny, czy osoby, których dotyczył wniosek skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego i które wniosły odwołanie od kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. były stronami tego postępowania, a więc czy były uprawnione do złożenia powyższego środka zaskarżenia, a następnie ocenienie dokonanych przez organ ustaleń w świetle przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Nie było to, więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontrola skarżonego rozstrzygnięcia.

22 W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie budziło wątpliwości, iż odwołanie od decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] października 2008 r. złożyli wspólnie I. C. – M. i K. M. Stwierdzić trzeba, iż okoliczność czy zarówno I. C. – M., jak i K. M. byli wspólnikami Spółki Jawnej jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro nie kwestionowanym pozostaje fakt, iż decyzja z dnia [...] października 2008 r. adresowana była do I. i K. M. i to oni wnieśli od niej odwołanie w wyniku, którego wydana została decyzja badana. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w sprawie brak było takich naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jednocześnie trafnie stwierdzając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, aby decyzja badana była dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

23 W nawiązaniu do przedstawionej przez stronę skarżącą podstawy kasacji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zauważyć trzeba, iż decyzja Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. miała charakter decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie była decyzją rozstrzygającą ostatecznie o prawach i obowiązkach podmiotów w niej określonych, ale powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na zakres i wagę uchybień zaistniałych w postępowaniu przed tym organem. Podstawa nieważnościowa zaś oparta na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy decyzja rozstrzygała o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną prowadzonego postępowania, a co bez wątpienia nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

24 Za oczywiście bezzasadny należało uznać też zarzut naruszenia "art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.", którego naruszenie skarżący upatrywali w tym, iż sprawa została dwukrotnie rozpoznana przez tego samego pracownika organu, tj. D. K. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Głównego Specjalisty w Departamencie Orzecznictwa Administracji Architektoniczno- Budowlanej J. S., natomiast decyzja organu I instancji została wydana z upoważnienia tego organu dla Zastępcy Dyrektora ww. Departamentu D. K. Również dla porządku rzeczy stwierdzić należało, iż żadna z tych osób nie wydawała decyzji w imieniu odpowiedniego organu w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Tym samym nie można było skutecznie przedstawić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów.

25 Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.