Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2269/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2269/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/12 w sprawie ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od H. K. i Z. K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2729/12, oddalił skargę H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia na skutek podania skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z [...] listopada 2004 r. o przeniesieniu decyzji Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w M. na rzecz E. C., S. C. oraz A. C.. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

3 Prezydent Miasta M. decyzją z [...] stycznia 2002 r., powołując się na art. 40 Prawa budowlanego, przeniósł decyzję Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w M., wydanej M. M., na rzecz M. i S. K.. W uzasadnieniu stwierdził, że M. i S. K. przedłożyli umowę z 25 marca 1999 r., zawartą w formie aktu notarialnego, z której wynika, że są obecnie właścicielami działki nr [...], zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę poprzedniego właściciela tej nieruchomości R. M. oraz kopie dziennika budowy, z którego wynika, że nie było przerw w budowie dłuższych niż dwa lata, przy czym organ administracji zaznaczył, że z tego wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie utraciła ważności.

4 Starosta Powiatu M. decyzją z [...] listopada 2004 r., także na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, przeniósł następnie tę samą decyzję Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz E. C., S. C. oraz A. C., zaznaczając, że przenosi także "będącą integralną częścią" decyzję Prezydenta Miasta M. z [...] stycznia 2002 r.

5 Skarżący podaniem z 29 sierpnia 2005 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności obu wyżej wskazanych decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W podaniu o stwierdzenie nieważności podali, że o decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] stycznia 2002 r. dowiedzieli się z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] marca 2002 r. wydanej w sprawie – jak twierdzili – samowoli budowlanej M. i S. K.. Twierdzili, że "przeniesione pozwolenie na budowę było nieważne z powodu ponad dwuletniej przerwy w budowie".

6 We wszczętym na skutek tego podania postępowaniu wydano m.in. następujące decyzje i postanowienia.

7 Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2006 r. odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] stycznia 2002 r. uznając, że nie są oni legitymowani do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż nie byli stroną postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę.

8 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2006 r., wydaną na skutek odwołania skarżących, decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2006 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1105/06, oddalił skargę skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r., uznając stanowisko organów administracji za zgodne z prawem. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 23 stycznia 2007 r.

10 Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2012 r. odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu M. z [...] listopada 2004 r. przyjmując, że nie są oni legitymowani do złożenia takiego podania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji stronami postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, pomiędzy którymi dokonuje się przeniesienia pozwolenia na budowę.

11 Skarżący na postanowienie Wojewody [...] wnieśli zażalenie, w którym podnieśli m.in., że decyzją Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. udzielono pozwolenia na budowę M. M., która zmarła 4 maja 1980 r. Wówczas, jak twierdzili, pozwolenie to straciło ważność. Ponadto twierdzili, że budowa została przerwana na 16 lat.

12 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. podzielając stanowisko tego organu o braku legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

13 Skarżący na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. wnieśli skargę, w której m.in. twierdzili, że decyzja Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. "utraciła ważność" w chwili śmierci M. M. oraz z tego powodu, że roboty budowlane zostały przerwane na więcej niż dwa lata.

14 Sąd pierwszej instancji oddalenie skargi uzasadnił następująco.

15 W art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie określono, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie tych pozwoleń. Przepis ten wyłącza zatem stosowanie art. 28 k.p.a. i ma charakter szczególny w stosunku do tego przepisu.

16 W art. 61a k.p.a. przewidziano odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

17 Zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji – "w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą jednym z podmiotów, między którymi było dokonane przeniesienie tych pozwoleń organ po takim wstępnym ustaleniu, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania bowiem żądanie dotyczyło sprawy o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu, w którym to przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., określający strony w postępowaniu administracyjnym".

18 Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał w mocy odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2004 r. o przeniesieniu decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] lipca 1974 r.

19 W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te naruszono, jak wynika ze skargi kasacyjnej, poprzez pominięcie zarzutów skarżących dotyczących wygaśnięcia pozwolenia na budowę z powodu przerwania robót budowlanych na dłużej niż dwa lata.

20 Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a.

21 We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym "nieopłaconej pomocy prawnej".

22 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

23 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna zważył, co następuje.

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji sprowadzające się do stwierdzenia, że legitymowane do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę są tylko te podmioty, które zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) mogą być stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę stanowisko takie nie jest trafne. Nie można wykluczyć, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę będzie zawierała takie wady, w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę. Wówczas ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jedynie do tych podmiotów, które mogły być, stosownie do art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, stronami postępowania zwykłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., sygnatura akt II SA 2164/92, opublikowanego w ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32). Zatem w rozpoznawanej sprawie nie było wystarczające ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, gdyż to przeniesienie nie było dokonywane pomiędzy nimi i innymi podmiotami. Konieczne było rozważenie, czy okoliczności z powodu których domagają się stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę uzasadniają przyjęcie, że ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji może dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku.

25 Mając to na uwadze zauważyć należy, że już z twierdzeń skarżących wynika, że nie dostrzegają zagrożenia dla swoich interesów w tym, na czyją rzecz pozwolenie na budowę z [...] lipca 1974 r. zostało przeniesione, ale w tym, że przenosząc to pozwolenie na budowę uznano, iż ono nie wygasło. Nadto z okoliczności sprawy wynika, że to czy pozwolenie to wygasło ma dla skarżących znaczenie z uwagi na postępowania administracyjne, dotyczące budowy budynku na sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność E. C., S. C. oraz A. C., a wcześniej M. i S. K.. Skarżący więc w istocie kwestionują przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy w M. z [...] lipca 1974 r. nie wygasła, gdyż roboty budowlane nie były przerwane na czas dłuższy niż dwa lata.

26 Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu przerwania budowy jest uregulowane w art. 37 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż trzy lata (do 28 sierpnia 2008 r. dwa lata) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata pozwolenie na budowę traciło ważność (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Z tego przepisu również wynika, że określony w nim skutek następował z mocy prawa. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa lub traciła ważność z mocy prawa, to okoliczność ta może być wykazywana w każdym postępowaniu, w którym jest to istotne. Zatem, skarżący mogą podnosić w postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy budynku na sąsiedniej nieruchomości, że pozwolenie na budowę z 30 lipca 1974 r. straciło ważność jeszcze pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. lub, że wygasło pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

27 Mogą to czynić niezależnie od tego, że w decyzjach o przeniesieniu tego pozwolenia na budowę przyjęto, że ono nie wygasło. W ocenie NSA w sprawie dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy przenoszone pozwolenie na budowę wygasło (utraciło ważność). Badanie tej kwestii jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczony przez art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Kwestia czy pozwolenie na budowę wygasło (straciło ważność), tak samo jak pozwolenie na budowę, może dotyczyć interesów prawnych szerszej grupy podmiotów (co najmniej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania). Nie można zatem takiej kwestii rozstrzygać w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, w którym krąg stron jest ograniczony do podmiotów, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę.

28 Teza, że w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę nie można badać tego czy pozwolenie to wygasło lub straciło ważność z powodu przerwania budowy na czas prawem przewidziany, pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Można powiedzieć, że skoro w tym postępowaniu chodzi tylko o kwestie podmiotowe - tylko o zmianę podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę, który – co jest warunkiem wydania pozytywnej decyzji o przeniesieniu - przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, to nie ma potrzeby, aby w tym postępowaniu brały udział inne podmioty niż te pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia. Jednakże, jeżeli w tym postępowaniu miałyby być rozstrzygane inne kwestie, w tym to czy pozwolenie na budowę wygasło (utraciło ważność), to powinny w nim brać udział jeszcze inne podmioty, mianowicie te których interesu prawnego te inne, nie podmiotowe, kwestie mogłyby dotyczyć.

29 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro skarżący mogą kwestię wygaśnięcia (utraty ważności) pozwolenia na budowę z [...] lipca 1974 r. podnosić w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy budynku na sąsiedniej nieruchomości, to tym samym nie mają interesu prawnego w tym, aby domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę po to, aby wykazać, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła (straciła ważność) z powodu przerwania budowy na prawem przewidziany czas. Wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę skarżących na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, jest zatem zgodny z prawem. Tym samym też wniesiona skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

30 Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

31 Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.

32 Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu NSA wyjaśnia, że nie orzekł w wyroku o tym żądaniu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.