Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 291/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.R. na rzecz M.M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

U Z S A D N I E N I E

2 Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 291/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta Zielona Góra, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R.K., pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M.

6 Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda Lubuski umorzył postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

7 W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane

8 i art. 3 pkt 20 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, iż M.M. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] i współwłaścicielem działki o nr ewid. [...] w Z.. W ocenie organu z uwagi na funkcję, formę i konstrukcję projektowanych obiektów oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji brak było podstaw do uznania, że wskazane powyżej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie również utrudniać korzystania z nieruchomości strony zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani powodować ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę § 12, § 13 ust. 1, § 19 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Zachowane zostały określone w rozporządzeniu minimalne odległości budynków oraz parkingu od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz wymagania dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Położenie działek wnioskodawcy względem nieruchomości inwestycyjnej i zaprojektowanej na niej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto planowana inwestycja nie pozbawia działek M.M. dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Projektowane zamierzenie budowlane nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, jak również w zakresie emisji hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 112).

9 Dalej organ podniósł, że odwołujący nie wykazał nadto oraz nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z jego nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Powołał się na potencjalne zakłócenie miru domowego oraz obniżenie wartości działek i ich atrakcyjności, także pod względem rekreacyjnym. Zdaniem organu charakter projektowanego zamierzenia budowlanego stanowić może co najwyżej o zaistnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, który nie jest objęty ochroną prawną, realizowaną na drodze przyznania uprawnień strony postępowania.

10 Skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody Lubuskiego wniósł M.M., zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 26 i 61 § 4 k.p.a. w zw. z uchwałą nr LI/660/09 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Chynów, Osiedla Kolorowego oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr 9 w Z. (w tym zwłaszcza postanowień § 4 ust. 2 pkt 1, § 23 - w części dotyczącej ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem A7/19, § 33 i § 34 tej uchwały) i w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP;

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

12 W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2016 r. uczestnik postępowania R.K. wniósł o oddalenie skargi.

13 Natomiast pismami procesowymi z dnia 6 maja 2016 r. uczestnicy postępowania – K.M. i A.M. nie zgodziły się z zaskarżoną decyzją Wojewody Lubuskiego, albowiem planowana inwestycja R.K. będzie miała wpływ na obniżenie atrakcyjności i wartości rynkowej działki, co jest szczególnie istotne w przypadku zamiaru jej sprzedaży.

14 W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

15 W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianie pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzone w trybie art. 36a ust. 1 ww. ustawy jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane samodzielnie ustala strony tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż przymiot strony mają w nim wszystkie te podmioty, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę, jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 ww. ustawy.

16 Dalej Sąd wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organ przyjął, iż w świetle przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane M.M. nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. W sprawie nie było kwestionowane, iż M.M. jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], które graniczą z nieruchomością objętą inwestycją, tj. działką nr [...].

17 Zdaniem Sądu stanowisko organu co do braku przymiotu strony należało uznać za błędne. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza przesłanek określających status skarżącego w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę jest, w ocenie Sądu, zbyt powierzchowna i nieuwzględniająca wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ ustalając bowiem obszar oddziaływania obiektu objętego inwestycją skoncentrował się i odniósł się w zasadzie do treści przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz.U. Nr 192, poz. 1883 ze zm. i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przy czym nawet w odniesieniu do tych przepisów organ uczynił to w sposób nader lakoniczny stwierdzając, iż planowana inwestycja nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania pól magnetycznych i hałasu, przywołując w tym względzie jedynie akty prawne dotyczące tej materii bez wskazania konkretnych norm (dwóch ostatnich ww. aktów) oraz nie narusza § 12, § 13 ust. 1, § 19 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jednakże w żaden sposób nie odnosząc tych przepisów do konkretnych okoliczności w sprawie. Taki sposób dokonywania oceny, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy.

18 Dalej Sąd zauważył, iż działki, których skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem graniczą z działką inwestora z dwóch stron. Takie usytuowanie wskazuje, iż znaczny obszar działek skarżącego pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, co ma istotne znaczenie. W tego rodzaju sytuacjach w orzecznictwie przyjmowano, biorąc indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, iż osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu organy nie uwzględniły ponadto charakteru inwestycji objętej zmianą pozwolenia na budowę, polegającej na wzniesieniu budynku handlowo-usługowego. Nie ulega wątpliwości, iż jest to działalność związana z różnymi emisjami (hałasu, pyłu, płynów i spalin). Przy czym niewątpliwie ewentualne obniżenie atrakcyjności bądź wartości nieruchomości skarżącego nie mieści się w pojęciu interesu prawnego, stanowi jedynie naruszenie interesu faktycznego. Zdaniem Sądu oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby, którym przysługuje legitymacja strony mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestora tylko w takim zakresie, w jakim to zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym m.in. mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jednakże badanie, analizowanie podnoszonych zarzutów może nastąpić i odbywać się w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

19 W ocenie Sądu, uznanie przez organ a limine braku legitymacji skarżącego uniemożliwiło mu podnoszenie i wykazywanie okoliczności istotnych dla oceny faktu naruszenia jego własnego interesu prawnego. W ten sposób został on pozbawiony możliwości ochrony swojego prawa w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest natomiast stwierdzenie, czy doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jest to jednak inny etap postępowania, który powinien być zrealizowany z udziałem skarżącego z zapewnieniem mu wszelkich gwarancji procesowych.

20 W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż organ w niniejszej sprawie w sposób niedostatecznie rozważył, czy istotnie nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

21 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – R.K., kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

23 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

24 a) niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia strony oraz na skutek zastosowania niewłaściwego tego przepisu przyjęcie, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., "a w konsekwencji również błędne przyjęcie, że jest stroną postępowania przez Wojewodę Lubuskiego, który umorzył postępowanie odwoławcze prawidłowo ustalając brak statusu strony M.M.";

25 b) niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia strony oraz na skutek zastosowania niewłaściwego tego przepisu przyjęcie, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a w konsekwencji również błędne przyjęcie, "że jest stroną postępowania przez Wojewodą Lubuskim, który umorzył postępowanie odwoławcze prawidłowo ustalając brak statusu strony M.M.";

26 c) niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu i przyjęcie, że obszar budowanego budynku ma wpływ na nieruchomość skarżącego;

27 d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu i przyjęcie, że obszar budowanego budynku ma wpływ na nieruchomość skarżącego;

28 e) błędną wykładnię § 33 pkt 3 uchwały nr LI/660/09 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Chynów, Osiedla Kolorowego oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr 9 w Z.;

29 Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

30 W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

34 Przytoczona podstawa kasacyjna sformułowana w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że organ odwoławczy nieprawidłowo odmówił skarżącemu statusu strony postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać stanowisko, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego w tej sprawie, w szczególności w zakresie analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, czym naruszył również i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie dostrzegł, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.

35 Przystępując zatem do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wyjaśnić należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

36 Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8.06.2011 r. II OSK 1296/10; zobacz wyrok NSA z 4.11.2015 r. II OSK 511/14). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności.

37 Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora (porównaj: wyrok NSA z 5.05.2016r. II OSK 1406/14). W związku z tym przyjmuje się, iż pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego (zobacz: wyrok NSA z 8.07.2015 r. II OSK 2969/13).

38 Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w przedmiocie zmiany własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], obręb [...], w Z., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na ww. działce. Jak ustalono, czego skarżący kasacyjnie inwestor nie podważał, działka przeznaczona do zainwestowania graniczy w sposób bezpośredni z działkami nr [...] i nr [...], będącymi odpowiednio własnością i współwłasnością skarżącego. Działki te okalają działkę inwestora z dwóch stron. Przy czym, jak wskazuje organ pierwszej instancji, projektowany budynek ma znajdować się w odległości 3,03 m od granicy z działką nr [...]. Ta ostatnia działka również ma charakter działki budowlanej. Nadto planowane przedsięwzięcie jest związane z zamiarem inwestora co do prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży i usługach elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów.

39 Mając zatem na uwadze charakter działki skarżącego oraz indywidualne cechy planowanego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przyjąć trzeba, że rację ma Sąd pierwszej instancji co do tego, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem. Przypomnieć należy, że z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, iż na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (zobacz: wyrok NSA z 4.11.2015 r. II OSK 511/14). Przy czym w każdym prowadzonym postępowaniu organ ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania. Zaś to, co akcentuje skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] oraz w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2015 r., M.M. nie został uznany przez organy za stronę, nie przesądza, iż w tym postępowaniu dotyczącym przecież zmiany ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem, przymiot strony mu nie przysługuje.

40 Powyższe zdecydowało o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób opisany w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej i zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej).

41 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd normy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącej obowiązku organu zbadania zgodności projektu budowlanego m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a to dlatego, że Sąd nie badał czy ocena organu w zakresie ww. normy odpowiada prawu czy też nie. Kontrolą Sądu objęta była bowiem decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie M.M. przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także, by Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni normy § 33 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o którym mowa w pkt 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej. Natomiast należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organ powinien również uwzględnić przy ocenie interesu prawnego skarżącego w kontekście art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co całkowicie pominął, mimo podniesionych zarzutów w tym zakresie zawartych w odwołaniu. Niewątpliwie stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie ma uzasadnionych racji w obowiązującym konstytucyjnym porządku prawnym wyłączenie z systemu przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, przepisów miejscowego planu (patrz wyroki: NSA z 28.03.2007 r. II OSK 208/06; z 11.05.2010 r. II OSK 774/09; z 24.02.2016 r. II OSK 1545/14). Tym samym także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

42 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi temu przysługuje.

43 Konkludując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Nie podważyły one bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji zaskarżonej. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedzioną skargę kasacyjną należało oddalić.

44 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.