Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1957/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1957/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 896/14 w sprawie ze skargi E.D. i A.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 896/14 po rozpoznaniu skargi E.D. i A.D. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołań A.D. i [...] sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

6 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia, na wniosek J.S., nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Odwołanie od tej decyzji nie zostało złożone. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził, na wniosek Andrzeja Dominika, nieważność ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałej części.

7 Następnie organ stwierdził, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]), jako niezaskarżona w terminie przez żadną ze stron postępowania stała się ostateczna. Organ podkreślił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] jest taki sam, decyzje dotyczą tego samego przedmiotu (decyzja Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

8 Organ stwierdził, że ostateczne zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną, tj. decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Organy administracji publicznej w żadnym wypadku - także w razie ujawnienia się nowych okoliczności - nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania spraw załatwionych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Naruszenie tej reguły pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

9 Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

10 Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji, która uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź w razie uchylenia decyzji pozwala na umorzenie postępowania pierwszej instancji. W każdym jednak przypadku organ orzeka na skutek odwołania strony, w wyniku którego następuje weryfikacja decyzji nieostatecznej w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną odwołaniami A.D. oraz [...] Sp. z o. o. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzję o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego organ mógł wydać tylko w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną.

11 Sąd podkreślił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka, na którą powołuje się organ odwoławczy, bowiem w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniała inna decyzja ostateczna, która rozstrzygałaby sprawę merytorycznie. Decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiająca na wniosek J.S. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, tj. decyzji nr [...] Wojewody Dolnośląskiego nie była ostateczna.

12 W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy nie było bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji na dzień orzekania przez ten organ.

13 Sąd stwierdził zatem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

14 Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

15 [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

16 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania przez Sąd, że nie zaistniały podstawy do uchylenia przez GINB decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzenia postępowania I instancji w sytuacji, gdy GINB nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia albowiem (i) GINB w toku postępowania odwoławczego obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w tym zobowiązany jest do uwzględnienia zmian okoliczności faktycznych, (ii) w dacie jego orzekania w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nr [...] z dnia [...] października 2013 r., która była ostateczna oraz (iii) decyzja ta rozstrzygała merytorycznie kwestię stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

17 b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze jak również argumentów powołanych przez inwestora w odpowiedzi na skargę, przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia;

18 c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż zachodziły podstawy do jej oddalenia, gdyż A.D. nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co prowadzi do tego, iż GINB słusznie uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe, a zatem Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja ta mimo ewentualnego błędnego uzasadnienia i tak odpowiada prawu.

19 Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

20 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że nie było podstaw do uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...] oraz umarzającej postępowanie w pozostałej części, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała inna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona.

21 Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

24 Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in. przedstawienie stanu sprawy. Przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zatem przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nieprawidłowo zidentyfikował stan faktyczny niniejszej sprawy, co doprowadziło do wadliwego jej rozstrzygnięcia.

25 Należy zauważyć, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] złożyli A.D. (data wpływu do organu: 25 lutego 2013 r.) i J.S. (data wpływu do organu: 17 kwietnia 2013 r.). Wyżej wymienione wnioski o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej zostały złożone w jednej sprawie administracyjnej, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny (art. 28 k.p.a.). Złożenie przez A.D. i J.S. wniosków o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej spowodowało, że mamy do czynienia z wielością podmiotów w jednej sprawie administracyjnej. Wielość stron w jednej sprawie oznacza, że w jednym postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie wpłynie na sytuację więcej niż jednego podmiotu. Należy zaznaczyć, że postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się zawsze wydaniem jednej decyzji. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych z uwagi na wielość stron i zakończenie jej odrębnymi decyzjami jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu przez organ I instancji (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 354-356).

26 W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski rozpatrzył wnioski o stwierdzenie nieważności wydając dwie decyzje w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na wniosek J.S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., a decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na wniosek A.D., stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W świetle przeprowadzonych wyżej rozważań, rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej dwiema decyzjami uzasadniało stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

27 Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii tożsamości sprawy administracyjnej i zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oznacza, że przyjęcie przez ten Sąd określonego stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

28 Zasadny jest również podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem przedstawione przez Sąd I instancji rozważania dotyczące naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. są oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy.

29 Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. podlegała uchyleniu. Organ w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami. Organ błędnie jednak przyjął, że w takiej sytuacji należało uchylić decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w całości i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

30 Rozstrzygając ponownie sprawę, organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

31 Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

32 Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.