Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 193/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 193/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/11 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 495/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

4 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Śląski WINB") decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., położonej w 68,860 kilometrze linii kolejowej nr 62 Tunel - Sosnowiec - nakazał przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach (dalej: "PKP S.A."), jako właścicielowi przedmiotowego obiektu budowlanego, usunięcie nieprawidłowości wskazanych w "Opinii budowlanej nr 57/2010 kładki dla pieszych na stacji Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn.", uzupełnionej pismem z dnia 16 września 2010 r., poprzez:

5 - wykonanie powłok ochronnych konstrukcji stalowej kładki, schodów wraz z balustradą i osłon przeciwporażeniowych, zgodnie z pkt 8.1 i 8.3 w/w opinii, uzupełnionej pismem z dnia 16.09.2010 r.;

6 - wymianę 100% drewnianego pomostu wraz z drewnianymi podłużnicami stanowiącymi podparcie pomostu z desek impregnowanych grub. 5 cm, zgodnie z pkt 8.2.1 opinii j.w.;

7 - zamontowanie stalowych krat typu WEMA na nośnych podłużnych belkach konstrukcji kładki z IP300 pod drewnianym pomostem, zgodnie z pkt 8.2.2 w/w opinii, uzupełnionej pismem z dnia 16 września 2010 r.

8 - w terminie do 30 kwietnia 2011 r.

9 W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania wskazując, że po przeprowadzeniu w dniu 8 lipca 2010 r. oględzin kładki dla pieszych na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., położonej w 68,860 kilometrze linii kolejowej nr 62 Tunel - Sosnowiec w dniu 8 lipca 2010 r., w związku z powzięciem informacji o nieszczęśliwym wypadku śmiertelnym, bez udziału przedstawiciela właściciela obiektu, co zostało odnotowane w protokole oględzin - ustalił, iż droga dojścia do przedmiotowej kładki od ul. T. została zamknięta dla pieszych typową barierą drogową z umieszczonym znakiem "zakaz ruchu pieszych". Wejście na kładkę od strony ul. T. oraz ul. T. zostało zamknięte przez założenie zapór drogowych oznakowanych taśmami Policji oraz ustawieniem tablicy z napisem "Przejście przez kładkę wzbronione."

10 Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2010 r. Śląski WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego kładki dla pieszych na ww. stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn. Organ poinformował, iż w dniu 9 lipca 2010 r. zostaną przeprowadzone oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego oraz wezwał PKP S.A. do przedłożenia w czasie oględzin książek obiektów budowlanych i aktualnych protokołów z kontroli przeprowadzonych w trybie art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczących kładki i sieci trakcyjnych przebiegających pod kładką. Obecni w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2010r. przedstawiciele: PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach – A.S.; PLK Zakładu Linii Kolejowych w Częstochowie – P.P., K.M. oraz A.R.; Górnośląskiego Zakładu Elektroenergetycznego PKP Energetyka – A.B., M.R. oraz L.D., oświadczyli, iż przedmiotowy obiekt, tj. kładka dla pieszych nie figuruje w posiadanych przez w/w firmy ewidencjach środków trwałych. W trakcie oględzin nie przedłożono książki obiektu budowlanego oraz aktualnych protokołów z kontroli przeprowadzonych w trybie art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe wyjaśnienia zostały ujęte w notatce służbowej spisanej w dniu 9 lipca 2010 r., stanowiącej integralną część protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2010 r.

11 Śląski WINB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, zakazał użytkowania kładki dla pieszych na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., działka nr A, obręb Strzemieszyce, z uwagi na zły stan techniczny, mogący zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Powyższa decyzja została skierowana do przedsiębiorstwa - Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, jako władającego przedmiotową nieruchomością. Decyzję ogłoszono ustnie, co zostało ujęte w protokole oględzin przedmiotowego obiektu z dnia 9.07.2010 r., znak: [...].

12 Pismem z dnia 9 lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 136 w zw. z art. 50 k.p.a., organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej - Wydział Geodezji i Kartografii o przedłożenie danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze gruntów i budynków obejmujących działkę o nr A - karta mapy 16, znajdującą się w pobliżu ul. T. i ul. T. w Strzemieszycach Wielkich oraz posesje sąsiednie.

13 W odpowiedzi na powyższy wniosek Urząd Miejski w Dąbrowie Górniczej - Wydział Geodezji i Kartografii, w dniu 9 lipca 2010 r., przesłał drogą elektroniczną w/w dokumenty.

14 Śląski WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowej kładki, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w trakcie oględzin przedstawiciel PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, jak również przedstawiciele innych podmiotów biorących udział w oględzinach nie przestawili książki obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż działka nr A, na której znajduje się kładka, jest własnością Skarbu Państwa (udział 1/1, księga wieczysta [...]), a jej władającym (udział 1/1) są PKP S.A. Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu o wypis i wyrys z rejestru gruntów. Organ zaznaczył, iż w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - może zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zażądać od właściciela lub zarządcy obiekty budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu lub jego części.

15 Pismem z dnia 21 lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., organ wezwał PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach do wyjaśnienia, czy uwagę wniesioną do notatki służbowej WINB w Katowicach z dnia 9 lipca 2010 r., (będącej integralną częścią protokołu oględzin spisanego w dniu 9 lipca 2010 r.), przez A.S., jako przedstawiciela w/w przedsiębiorstwa, o treści: "PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach nie jest właścicielem w/w kładki dla pieszych, a zgodnie z umową D-50 - zarządzającym terenem oraz całą infrastrukturą kolejową jest PLK Zakład Linii Kolejowych w Częstochowie, dlatego to on powinien wyłączyć w trybie bezzwłocznym z użytkowania w/w kładkę dla pieszych" - należy traktować jako odwołanie od decyzji ogłoszonej ustnie obecnym w dniu 9 lipca 2010 r. w trakcie oględzin przeprowadzonych w tym dniu.

16 PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach poinformowało, iż uwaga ta stanowi odwołanie od ww. decyzji w dnia 9 lipca 2010 r.

17 Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r., PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach przesłały do organu "Opinię budowlaną nr 57/2010" dot. stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., sporządzoną w sierpniu 2010 r., opracowaną przez dr inż. K.K., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, nr [...].

18 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorstwa PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, utrzymał w mocy decyzję Śląskiego WINB z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazanie przez organ I instancji, jako adresata decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., przedsiębiorstwa PKP S.A. należy uznać za prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane, w tym także decyzji wydawanych na podstawie przepisu art. 66 w/w ustawy, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

19 Śląski WINB wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany musi spełniać określone w obowiązujących przepisach wymagania zarówno na etapie projektowania i budowy (art. 5 ust. 1), jak i na etapie użytkowania (art. 5 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 61 tej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w jej art. 5 ust. 2, a art. 66 określa sytuacje, w których organ administracji, w drodze decyzji, nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin jego wykonania. Właściwe organy administracji są zobowiązane do nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji przedłożoną przez PKP S.A. "Opinię budowlaną nr 57/2010" dot. stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., uzupełnioną pismem z dnia 16 września 2010 r., należy uznać za wiarygodną i wyczerpującą w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że w przedłożonej opinii budowlanej wskazuje się na konieczność wykonania prac remontowych, pozwalających na ponowne włączenie przedmiotowej kładki dla pieszych do eksploatacji. Autor opracowania, w pkt 8 zatytułowanym "Zalecenia remontowe", wskazał na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, a mianowicie:

20 - korozję stalowej konstrukcji kładki, stopni, balustrady oraz osłon nad trakcjami kolejowymi - poprzez wykonanie powłok ochronnych konstrukcji stalowej kładki;

21 - uszkodzenia pomostu drewnianego, polegające na przesłoniętych nieciągłościach w deskach pomostu, korozję konstrukcji desek chodnika - poprzez wymianę 100% drewnianego pomostu wraz z drewnianymi podłużnicami, stanowiącymi podparcie pomostu z desek impregnowanych grub. 5 cm; i zamontowanie stalowych krat typu WEMA na nośnych podłużnych belkach konstrukcji kładki z IP300 pod drewnianym pomostem.

22 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorstwa PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Uzasadniając swoje organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z tego też względu, obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego uznać należy za konieczny i niezbędny, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, iż konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości - wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że sprawa rozstrzygania przydatności do użytkowania obiektu nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, tj. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Podkreślił, że kwestia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie kładki została rozstrzygnięta postanowieniem Śląskiego WINB z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w którym ustalono jednoznacznie, że działka nr A, obręb Strzemieszyce, na której znajduje się kładka, jest własnością Skarbu Państwa, a jej władającym są PKP S.A. Organ odwoławczy uznał, iż również zarzut braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych nie może stanowić przesłanki do uchylenia kontrolowanej decyzji Śląskiego WINB. Organ wyjaśnił, iż w sytuacji postawienia organom zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest bowiem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. W omawianym przypadku, skarżący nie wskazał, poza ogólnikowym sformułowaniem zarzutu, jakie konkretne czynności dowodowe miał na względzie. W treści odwołania, określił on je jedynie jako ewentualne czynności dowodowe. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle zgromadzonego w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności opinii dotyczącej stanu technicznego przedmiotowej kładki, uzasadnionym jest twierdzenie, iż nie zachodzą okoliczności wskazujące na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

23 Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło przedsiębiorstwo PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego. Wskazano, że naruszenie przepisów postępowania polega na pominięciu zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, jakkolwiek nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 10 § 2 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do zupełnego pomieszania przez organ właściciela z posiadaczem a zarządcę z władającym i arbitralnego, nie znajdującego uzasadnienia w dowodach ustalenia strony odpowiadającej za remont obiektu budowlanego. Natomiast zarzut obrazy prawa materialnego sprowadza się do bezpodstawnego zastosowania art. 66 prawa budowlanego i nałożenia na PKP S.A. obowiązku remontu kładki nad torami kolejowymi na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza Strzemieszyce Płn., jakkolwiek zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązek taki mógł być nałożony na właściciela lub zarządcę nieruchomości.

24 W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach jest władającym, nie wskazując czy władający jest zarządcą i przez kogo ustanowionym. Nie wskazuje na podstawie jakich przesłanek ustalił powstanie i zakres zarządu, nie wskazał czy jest to zarząd prawny czy tylko faktyczny. Zatem obszerne wywody stanowiące wykładnię art. 66 Prawa budowlanego, zawarte w uzasadnieniu decyzji są bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy decyzja została skierowana do podmiotu, który nie ma przymiotów właściciela ani zarządcy.

25 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przypomniał, iż podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazując, iż przepis ten umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Sąd I instancji podkreślił, że znajdująca się w aktach administracyjnych "Opinia budowlana nr 57/2010" dot. stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji kolejowej Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., uzupełniona pismem z dnia 16 września 2010 r., wskazuje na konieczność wykonania prac remontowych, pozwalających na ponowne włączenie przedmiotowej kładki dla pieszych do eksploatacji. Sąd I instancji stwierdził, iż niewątpliwe jest, że w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości zwartych w pkt 8 ww. opinii zatytułowanym "Zalecenia remontowe" zachodziła potrzeba nałożenia nakazu ich usunięcia poprzez wykonanie określonych prac. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego też względu, obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji uznać należy za konieczny i niezbędny, w celu doprowadzenia przedmiotowej kładki dla pieszych do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji wskazał, iż z uregulowań zawartych w art. 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nakłada wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego. Innego wyboru /uprawnienia/ adresata przedmiotowej decyzji organ nie posiada. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi tj. kwestii adresata podjętej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy (wypis z rejestru gruntów) niewątpliwie wynika, że działka nr A, na której znajduje się kładka, jest własnością Skarbu Państwa (udział 1/1, księga wieczysta [...]), a jej władającym (udział 1/1) są Polskie Koleje Państwowe S.A. Kładka jest zlokalizowana na ww. działkach i nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego “Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W myśl art. 34 ust. 3 wskazanej ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. stają się z mocy prawa, nieodpłatną własnością PKP S.A. Sąd I instancji wyjaśnił, iż faktem jest, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. to PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna z dniem wpisu do rejestru handlowego wstępuje w prawa i obowiązki PKP S.A., jednakże w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl ust. 4 art. 15 ww. ustawy staje się zarządem kolei w rozumieniu ustawy z dnia 28 mara 2003 r. o transporcie kolejowym. Sąd I instancji zaznaczył, że od ww. zasady ustawodawca wprowadził w art. 15 ust. 4a przedmiotowej ustawy wyjątek, w którym wyłączył z zarządzania przez PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna budynki i budowle przeznaczone do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, tj. obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych, np. budowle służące przejściu osób nad linią kolejową z dworca na peron i miasto. Powyższe wyłączenie znajduje potwierdzenie w znajdującej się aktach administracyjnych umowie z dnia 27 września 2001 r. zawartej pomiędzy skarżącą a PKP Polskimi Liniami Kolejowymi S.A. "Oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi". Wśród wykazu składników majątkowych wchodzących w skład przedmiotu umowy z dnia 27 września 2001 r. nie wyszczególniono przedmiotowej kładki dla pieszych na stacji Dąbrowa Górnicza - Strzemieszyce Płn., położonej w 68,860 kilometrze linii kolejowej nr 62 Tunel – Sosnowiec. W ocenie Sądu I instancji nałożenie obowiązku w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych prac na PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, która na dzień wydania decyzji była zarządcą i przede wszystkim użytkownikiem obiektu było prawidłowe. Sąd I instancji podzielając twierdzenia organu odwoławczego uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał nadto, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie opinii budowlanej nr 57/2010, której treść była znana skarżącej, albowiem przedmiotowa opinia została złożona do sprawy administracyjnej przez skarżącą.

27 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

28 - art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 08 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przez uznanie, że przedsiębiorstwo PKP nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Dąbrowie Górniczej - Strzemieszycach oznaczonej geodezyjnie jako działka nr A karta mapy 16, oraz własność posadowionej na niej kładki nad torami linii kolejowej nr 62 Sosnowiec - Tunel jakkolwiek decyzja potwierdzająca nabycie praw określonych tym przepisem należy do wojewody, a nadto żaden z organów rozstrzygających sprawę nie ustalił czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo PKP było zarządcą lub posiadaczem wymienionego gruntu, czy i kto oraz w jakiej formie powierzył zarząd nieruchomością, a także kto faktycznie nią władał, skoro w latach 1997 - 1999 remontu kładki dokonał Urząd Miejski w Dąbrowie Górniczej;

29 - art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przez nałożenie na PKP SA obowiązku remontu budowli - kładki nad torami, jakkolwiek spółka ta nie była ani właścicielem ani ustanowionym prawnie zarządcą nieruchomości, a obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym spoczywa wyłącznie na właścicielu lub zarządcy nieruchomości, a PKP SA nie było ani właścicielem ani zarządcą nieruchomości;

30 - art. 15 ust. 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP w zw. z art. 143 K.c. przez ustalenie, że kładka dla pieszych przebiegająca nad gruntem zabudowanym torami kolejowymi, które zostały oddane w zarząd PKP PLK SA, nie wchodzi w skład mienia, którym spółka PLK SA winna zarządzać z mocy ustawy.

31 Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi.

32 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe i mało precyzyjne, oraz że można wyciągnąć wniosek, iż Sąd I instancji uznał za własne ustalenia organów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i budowli na nim posadowionych należy do kompetencji wojewody. Wojewoda Śląski dotychczas nie wydał tego rodzaju decyzji. Organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji uznały, że skoro decyzja ma charakter deklaratoryjny, to również inne organy niż wojewoda mogą dokonać ustaleń, do czego ustawa uprawnia tylko wojewodę. Tego rodzaju pogląd budzi wątpliwości. Decyzja, która ma charakter deklaratoryjny może być wydana jedynie przez organ uprawniony do tego przepisami ustawy. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uznały się za uprawnione do dokonywania ustaleń co do nabycia prawa własności kładki, winny dokładnie zbadać czy zaistniały przesłanki do stosowania art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komercjalizacji. Nadto wskazano, iż zagadnienie przesłanek pozwalających uwłaszczyć PKP zostało bardzo szeroko omówione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jedną z przesłanek jest prawidłowe powierzenie przedsiębiorstwu państwowemu PKP zarządu nieruchomością. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 września 2009 r. I SA/Wa 815/2009. Wyraził on pogląd, że zarzut naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie jest zasadny, gdyż przepisy te nie dawały podstawy do wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu PKP, a co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietna 2009 r. sygn. akt I OSK 526/2008. Jego zdaniem przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. nie dawały tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, jak też art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, gdyż wskazane w nim grunty nie dotyczą tych, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych. W kolejnym wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1348/2008 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak tytułu prawnego uzasadniał komunalizację ex legę na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie tj., że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W rozpatrywanej sprawie ani organy administracji ani Sąd I instancji nie zainteresowały się kwestią prawidłowości powierzenia zarządu nieruchomością. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że spółka PKP SA wykazała, iż w latach 90 - tych ubiegłego wieku Urząd Miejski w Dąbrowie Górniczej wykonał remont powyższej kładki. Fakty podane przez PKP SA zostały zupełnie pominięte przez organy administracji obu instancji jak również przez Sąd I instancji. Podniesiono, iż brak formalnego, zgodnego z prawem powierzenia zarządu nieruchomością uniemożliwił też stosowanie art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Nie jest także trafny pogląd jakoby PKP SA nie powierzyły zarządu kładką nad torami PKP PLK SA. Poza sporem pozostaje fakt, że PKP PLK przejęły zarząd nieruchomością, po której przebiega linia kolejowa Tunel - Sosnowiec. Sąd pominął regulację zawartą w art. 143 K.c. Zgodnie z tym przepisem w granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Korzystanie z torów wiąże się nierozerwalnie z trakcją elektryczną, nad którą wybudowano kładkę dla pieszych. W takiej sytuacji trudno przyjąć by zarządem PKP PLK nie została również kładka nad torami. Zdaniem skarżącej kasacyjne obowiązek dokonania remontu został nałożony na podmiot, który nie powinien być stroną postępowania.

33 Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej spółki złożył potwierdzone kserokopie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII Ka 480/12 oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

36 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

37 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podniesiono wyłącznie zarzuty prawa materialnego sprowadzającego się do nieprawidłowego ustalenia podmiotu będącego adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uregulowań zawartych w art. 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nakłada wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego. Innego wyboru /uprawnienia/ adresata przedmiotowej decyzji organ nie posiada. Dlatego też z nieznanych powodów zarówno organy jak i Sąd I instancji przyjęły wyłącznie zapisy z ewidencji gruntów, kiedy to w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr A jako właściciel figuruje Skarb Państwa – Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, więc nie może być wątpliwości, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wypis z księgi wieczystej znajduje się w aktach administracyjnych na k. 107.

38 Mając na uwadze powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego co do podmiotu właściwego do nałożenia obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego było nieprawidłowe.

39 Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze zarzuty zgłoszone w niniejszej sprawie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

40 Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego skierują decyzje wydaną w sprawie do aktualnego właściciela działki nr A na której znajduje się kładka, gdyż mając na uwadze treść decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. ustalenia w tym zakresie mogą ulec zmianie, jeżeli decyzja ta nabierze walorów ostateczności.

41 O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. na zasądzone koszty składają się:

42 500,00 zł – wpis od skargi,

43 100,00 zł – opłata za wniosek o uzasadnienie wyroku,

44 250,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej,

45 17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa,

46 180,00 zł i 240,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).