Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., II OSK 1135/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., II OSK 1135/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 263/09 w sprawie ze skargi R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt IISA/Kr 153/05 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuję od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 263/09, uwzględnił skargę R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych.

3 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 W [...] 2004 r. Prezydent Miasta K. wydał dwie decyzje dotyczące tego samego zamierzenia inwestycyjnego; jedną o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, drugą, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych" dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną. Zamierzenie budowlane objęte drugą decyzją dotyczyło wykonania kotłowni gazowej, infrastruktury zewnętrznej (przyłącza gazu, wjazdu, oświetlenia, ukształtowania terenu), robót wykończeniowych (elewacje, instalacje wewnętrzne, daszek nad balkonem).

5 Po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J., postanowieniem z [...] 2004 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, a postanowieniem [...] 2004 r., po rozpoznaniu wniosku R. J. i B. J. na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji.

6 W [...] 2005 r. Wojewoda M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wydał postanowienie, w wyniku zażalenia R. J. i B. J. oraz uczestników J. J., K. J., J. T., H. M. i A. B., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

7 Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] 2005 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

8 W [...] 2008 r., R. J. i B. J. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05.

9 Wnosząc o oddalenie skargi Prezydent Miasta K., wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w [...] 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie.

10 W piśmie procesowym z [...] 2008 r. oraz [...] 2008 r. skarżący podnieśli po raz kolejny zarzut prowadzenia dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie, których przedmiotem była ta sama inwestycja, a także bezczynność organów w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. J. i B. J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05, postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 889/08.

12 Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R. J. i B. J., wnosząc o jego uchylenie w całości.

13 Postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 149/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pismo skarżących z [...] 2008 r. nazwane "skargą na urzędnika" należy uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż o istocie i charakterze środka prawnego rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za zasadną, podniósł, iż kwestią wymagającą oceny pozostaje bezczynność Prezydenta Miasta K. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/05.

15 Sąd uznał, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności, a stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w [...] 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

16 Sąd zaznaczył, że pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana.

17 Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

18 – art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r.

19 Wskazując na powyższe uchybienie Prezydent Miasta K. wniósł o:

20 – uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 263/09, w całości i oddalenie skargi względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 263/09 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

21 – zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt pozostawania organu w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę, a nie fakt nieuwzględnienia przez organ orzekający oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu, ta okoliczność może być podnoszona wyłącznie w drodze postępowania odwoławczego oraz na etapie sądowej kontroli legalności aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

23 Skarżący wskazał, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wniesienia skargi na bezczynność, a także przed wydaniem przez WSA wyroku uchylającego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

24 Organ wskazał, że na ostateczną decyzję Wojewody M. z [...] 2005 r., nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a decyzja ta utrzymała w mocy decyzję odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 2004 r.

25 Ponadto organ podał nowe okoliczności nie podnoszone wcześniej, które nie były Sądowi znane, z uwagi na fakt, że decyzja oraz postanowienie Prezydenta Miasta K., były wydane w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się w sądzie administracyjnym, zaś organ do czasu uzyskania niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sądu był przekonany, że skarga B. i R. J. podlega odrzuceniu z uwagi na jej braki formalne.

26 Prezydent Miasta K. podał też, że po otrzymaniu wyroku WSA z dnia 14 maja 2007 r. ponownie odmówił wstrzymania wykonania decyzji, postanowieniem [...] 2007 r.

27 Organ stwierdził, że niezależnie od okoliczności, wymienionych wyżej, a nieznanych do tej pory Sądowi, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 263/09 nie jest prawidłowy również z powodu, iż wskazuje, że okolicznością przesądzającą o bezczynności organu jest fakt, niewyeliminowania z obrotu prawnego, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych", pomimo wskazania w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., że postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" powinno zostać umorzone.

28 Ponadto, skarżący zaznaczył, iż ponieważ wyrok WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie był wyrokiem uchylającym decyzję administracyjną, kończącą postępowanie w sprawie, ale wyrokiem uchylającym postanowienia wydane w toku postępowania. Zakres związania organu takim wyrokiem nie może rozciągać się na sposób rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeśli w takim wyroku zostałyby zawarte wytyczne co do sposobu zakończenia sprawy, organ nie byłby nimi związany, nawet gdyby wyrok wpłynął do organu przed wydaniem decyzji.

29 W ocenie organu "wskazania i oceny" co do dalszego toku postępowania, wyrażone w wyroku WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie mogą stanowić przesłanki oceny bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Taką przesłanką jest wyłącznie bezczynność w ponownym wydaniu aktu lub jej brak, nie zaś uwzględnienie lub nieuwzględnienie rozważań Sądu.

30 Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyli R. i B. J., wnosząc o oddalenie skargi w całości, utrzymanie w mocy wyroku WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. i B. J. podnieśli, że skarga kasacyjna jest bezzasadną. Wskazali także, iż słuszne jest stanowisko Sądu stwierdzające, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę i zatwierdzające projekt budowlany powinno być umorzone, a z uwagi na fakt nieuczynienia tego przez organ, pozostaje on w bezczynności.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

34 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – będąc związany wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej, zbadał z urzędu tylko, czy nie zachodzi nieważność postępowania określona przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki przesądzającej o nieważności postępowania.

35 Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący podnosi naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta K. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 153/05. Wyrok ten jak wynika z akt sprawy uchylał postanowienie Wojewody M. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, czyli Prezydenta Miasta K., w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji tegoż organu nr [...] z [...] 2004 r. dotyczącej pozwolenia na wykonanie "robót dokończeniowych" na prowadzonej inwestycji budowlanej, po zatwierdzeniu projektu budowlanego.

36 Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania opisanej wyżej decyzji zapadło po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K.

37 W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności bo nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., mimo wezwania go przez skarżących R. i B. J.

38 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu pierwszej instancji jest całkowicie niezasadne i sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. Wymaga przypomnienia, że treść art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny".

39 Jak zaznaczono na wstępie przedmiotem rozstrzygnięcia wyroku z dnia 14 maja 2007 r. Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie było uchylenie postanowienia organów obu instancji, odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. Odmowa ta w ocenie Sądu budziła zastrzeżenie, zważywszy na argumenty podane przez organy, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] we wznowionym postępowaniu wobec braku interesu prawnego skarżących J.

40 Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając, że takie założenie obwarowane jest istotną wadą i ocena co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być akceptowana.

41 Jak wynika z powyższej treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji argumentującego swoje rozstrzygniecie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia – nie zawiera ono żadnych zaleceń ani nakazów do wykonania przez organy, które na nowo będą musiały rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania spornej decyzji. Dalsza część uzasadnienia wyroku stanowi rozważanie tegoż Sądu na temat wadliwości postępowania, w którym zapadła kwestionowana decyzja nr[...]. W konstatacji tych rozważań wyprowadzony został wniosek o nieprawidłowym stanowisku organów co do oceny braku interesu prawnego skarżących, stanowiącej podstawę odmowy wstrzymania wykonania tej decyzji. Przede wszystkim w ocenie tegoż Sądu postępowanie, w którym zapadła decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. winno być umorzone.

42 W podsumowaniu swych rozważań, prawidłowo Sąd jednak podkreślił, że przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego była wyłącznie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

43 Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji rozpoznającego przedmiotową sprawę dotyczącą skargi z [...] 2008 r. o bezczynność organu, skarżący J. i B. J., po wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt SA/Kr 153/05 domagali się tylko by w ramach wykonania tegoż wyroku Prezydent Miasta K. w trybie art. 81 Prawa budowlanego wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Skarżący w ogóle nie wspominali nic na temat rozstrzygnięcia wniosku ich o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...], po uchyleniu odmownego postanowienia wyrokiem Sądu z dnia 14 maja 2007 r.

44 Z ustaleń Sądu wynikało także, iż Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. wszczął postępowanie celem, doprowadzenia inwestycji przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem.

45 W świetle materiałów sprawy wynika zaś, że Prezydent Miasta K. rozpoznając na nowo sprawę w kwestii wstrzymania, po wyroku Sąd z dnia 14 maja 2007 r. po raz wtóry odmówił uwzględnienia tego wniosku postanowieniem z [...] 2007 r. znak[...].

46 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadną miarą nie można przyjąć, iż Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 14 maja 2007 r., jeśli się zważy, że po uchyleniu tym wyrokiem postanowienia o odmowie wstrzymania, i po zwrocie akt, organ ponownie rozpoznał sprawę i ponownie odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie decyzji postanowieniem z [...] 2007 r.

47 Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. – co wyraźnie podkreślił Sąd w swym uzasadnieniu – zalecenia Sądu mogły odnosić się tylko do tego przedmiotu. Nawet obszerna ocena Sądu odnosząca się do wad postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] 2004 r. nie mogła stanowić podstawy żadnych wiążących zaleceń dla organu przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie.

48 Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji rozpoznającego niniejszą skargę, który przyjmuje, że wskazania i ocena zawarta w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt SA/Kr 153/05 dowodzą, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności.

49 Sąd nie wskazuje na czym w jego ocenie polega ta bezczynność organu, jak również nie podaje, co zgodnie z zaleceniami Sądu nie zostało wykonane przez Prezydenta Miasta K. – a było zalecone do wykonania w ramach kompetencji tego organu z równoczesnym uwzględnieniem przedmiotu postępowania sądowego.

50 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut skarżącego organu podnoszący naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a., bowiem przesłanką wymierzenia grzywny organowi, nie może być fakt nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku dotyczącym innego aktu niż zaskarżony, który to stanowił przedmiot postępowania.

51 Zasadnie więc skarga kasacyjna podnosi, że wyrok WSA z dnia 14 maja 2007 r. nie był wyrokiem uchylającym ostateczną decyzję administracyjną, lecz wyrokiem uchylającym postanowienie wydane w toku postępowania.

52 Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż zakres związania organu takim wyrokiem nie może rozciągać się na sposób rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Potwierdza to trafnie powołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

53 W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że niniejsza skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wykazując, iż wyrok zapadł z naruszeniem art. 154 § 1 p.p.s.a.

54 Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę treść przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.