Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., II OSK 1011/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., II OSK 1011/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2143/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S., oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] czerwca 2006 roku zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej W. M. pozwolenia na budowę obory o wielkości granicznej hodowli 50 DJP, o kubaturze 5820,93 m3, silosu na kiszonkę o powierzchni zabudowy 298,80 m2, zbiornika ścieków technologicznych i zbiornika ścieków socjalnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w miejscowości Ł.. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji wskazując na jej zgodność z zarówno z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 132, poz. 877), jak również z ustaleniami decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2004 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski podkreślił, iż działki sąsiednie E. S. są nieruchomościami niezabudowanymi, a dla projektowanej inwestycji brak jest podstaw do uznania, iż należy ona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.

5 Po rozpoznaniu odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 roku [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Powołując art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, iż z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby planowany budynek naruszał warunki techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku, a tym samym aby powodował ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki nr [...], ani też aby z uwagi na położenie poza obszarem zwartej zabudowy wsi wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro więc - jak wskazał organ odwoławczy - zakres oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora, postępowanie z wniosku E. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęto na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, fakt ten powoduje konieczność uchylenia decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem.

6 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S., domagając się uchylenia tej decyzji poprzez stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

7 Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazując, iż nastąpiło to na wniosek strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił, zdaniem skarżącego błąd proceduralny, bowiem w takim przypadku winien był uchylić decyzję Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie w istniejącej formie narusza prawo skarżącego do obrony i pozbawia go możliwości odwołania. Nadto - jak podkreślił E. S. - skoro Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał go za stronę postępowania, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji. Ponadto wskazał skarżący, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udowodnił w zaskarżonej decyzji, że postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, a więc nie było podstaw do umorzenia tego postępowania. W ocenie skarżącego ma skarżący interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem interes ten dotyczy ochrony jego działki nr [...], znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora nr [...], przed uciążliwościami zanieczyszczeniowymi, nieodpowiednimi warunkami sanitarnymi i uciążliwościami naruszającymi środowisko, w którym mają żyć przyszli użytkownicy osiedla mieszkaniowego, które skarżący planuje wybudować na swojej nieruchomości.

8 Jak podkreślił skarżący, przed wydaniem pozwolenia na budowę W. M., Starosta winien był wyegzekwować od inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest niezbędna, bowiem przyszła inwestycja, którą planuje skarżący, będzie zwartą zabudową wsi liczącą 50 domów jednorodzinnych, a zatem błędne jest stwierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji W. M. zamykają granice jego działki.

9 W ocenie skarżącego, inwestycja sąsiednia jest budową rolniczą i powinny mieć w sprawie tej zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a nie przyjęte przez organ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Skarżący wskazał, iż organ administracji do tej kwestii się nie odniósł.

10 E. S. podkreślał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Ł. z dnia 30 września 2002 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, ma zamiar budować osiedle mieszkaniowe, a teren jego działki nr [...] stanowi zwartą zabudowę części wsi Ł.. Z powyższego faktu skarżący wywodził, że sąsiednia działka stanowiąca własność W. M. znajduje się w obrębie zwartej zabudowy wsi i z uwagi planowany na tej działce chów bydła w oborze o wielkości 48 DJP, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

11 Ponadto skarżący zakwestionował uprawnienia mgr inż. H. P. do sporządzania projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Wskazał skarżący, że projektant posiada ograniczone uprawnienia budowlane, co jego zdaniem powoduje, że z pewnością nie ma uprawnień do projektowania obory o kubaturze ponad 5000 m3. Projekt ten nie mógł być, zdaniem E. S. podstawą do wydania pozwolenia na budowę.

12 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. skargę E. S. oddalił. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega decyzja jedynie pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa.

14 Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania administracyjnego, w świetle art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art. 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

15 Sąd I instancji wskazał, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że samo uznanie skarżącego przez organ I instancji za stronę postępowania nie oznacza, że organ II instancji kontrolujący i rozstrzygający sprawę na nowo zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie może skorygować stanowiska organu I instancji i przyjąć, że wniosek złożony został przez osobę nie mającą przymiotu strony. Powyższe powoduje konieczność umorzenia postępowania organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zastosowanie art. 157 § 3 kpa może nastąpić w postępowaniu I instancji, natomiast gdy organ ten błędnie dopuści do wszczęcia takiego postępowania, organ odwoławczy umarza je z powodu bezprzedmiotowości, spowodowanej brakiem żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa czy składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony i doszedł do wniosku, że z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby planowany budynek naruszał warunki techniczne dotyczące sytuowania obiektów budowlanych o których mówi § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku, a tym samym powodował ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Okoliczność położenia planowanego obiektu budowlanego poza obszarem zwartej zabudowy wsi, gdy zakres jego oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, stanowiła zdaniem sądu I instancji, w przypadku skarżącego o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że skarżący nie wykazał w oparciu o przepisy prawa materialnego, aby przedmiotowa decyzja naruszała jego interes prawny.

17 Za chybiony sąd uznał także zarzut skargi, że uchwała Rady Gminy z 2002 r. dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie działki skarżącego [...] spowodowała, że teren tej działki stanowi zwartą zabudowę wsi (działki skarżącego są nieruchomościami niezabudowanymi, a tylko objętymi ustaleniami miejscowego planu) co wiązałoby się z odnoszeniem spornej inwestycji na działce [...] do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a co chciałby uzyskać skarżący, wskazując na fakt oddziaływania obecnie projektowanej inwestycji na przyszłych użytkowników domów, które planuje w przyszłości wybudować. Sąd podkreślił, iż nieruchomości skarżącego nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestora W. M., co wynika z mapy geodezyjnej i co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2004 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce [...]. W powyższej decyzji Wójta ustalono, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga opracowania raportu takiego oddziaływania, zaś jej charakter i określone w decyzji warunki szczegółowe przesądzają o tym, że inwestycja ta nie będzie powodować naruszenia słusznych interesów osób trzecich.

18 Sąd I instancji wskazał, że podkreślany przez E. S. interes prawny jest w rzeczywistości interesem faktycznym, skoro – według skarżącego - realizacja przedmiotowej inwestycji na działce [...] może, przyczynić się do spadku atrakcyjności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

20 Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

21 W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał błędną wykładnię i niezastosowanie następujących przepisów:

22 1) art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 oraz ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 20 ust 1 pkt 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3, art. 81 ust. 3, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

23 2) Art. 78 Konstytucji RP;

24 3) Art. 46 ust. 1, 3, 4, pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.)

25 4) § 6 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6, § 11, 12, 15 ust. 2 pkt 1 i 3, 29, 32, 37, 38, 39, 45, 48 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877)

26 5) § 3 ust. 1 pkt 90 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze z m.)

27 6) Art. 29, art. 38, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

28 Natomiast w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał naruszenie art. 15, 28, 77 § 1, 138 § 1 pkt 2, art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

29 Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podkreślił, że wbrew stanowisku sądu posiada on w niniejszej sprawie interes prawny. Interes ten wywodzi z faktu, iż charakter przeznaczenia jego działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., jak również położenie jej w stosunku do działki W. M. świadczą, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślił skarżący, iż granica jego działki znajduje się w odległości 5 metrów od granicy działki nr [...] stanowiącej własność W. M.. Wskazana odległość powoduje, że obszar oddziaływania inwestycji w postaci obory, silosów na kiszonkę, zbiornika ścieków technologicznych i socjalnych – nie zamyka się wyłącznie w granicy działki inwestora.

30 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa skarżący wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rzeczywistości pozbawiła go możliwości złożenia odwołania i w efekcie pozbawiła go jednej instancji. Skarżący podkreślił, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r. na wniosek skarżącego, to tym samym uznając, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 oraz ust. 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też art. 28 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zdaniem skarżącego, odbierając przymiot strony w niniejszej sprawie, winien był uchylić decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2008 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie w istniejącej formie, narusza prawo skarżącego do obrony i pozbawia możliwości odwołania się od takiego stanowiska. Zatem, zdaniem skarżącego, z uwagi na uznanie go za stronę przez organ I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji.

31 W kwestii zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 ust. 2 Prawa budowlanego podniósł skarżący, że Starosta Toruński wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. uniemożliwił skarżącemu ochronę przed uciążliwościami, które niosą zanieczyszczenia płynne, odpady, nieodpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne, zapachy. Z warunkami tymi bowiem będą się stykać przyszli mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, które planuje skarżący wybudować.

32 Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. Prawo ochrony środowiska skarżący stwierdzał, iż w niniejszej sprawie inwestor winien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołując art. 46 a ust. 4 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28.05.2005 r. skarżący podał, że gdyby Starosta Toruński wyegzekwował od inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wówczas na mapie ewidencyjnej byłby oznaczony przebieg granic terenu , którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz teren obejmujący obszar na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W sprawie tej nie poczyniono, zdaniem E. S. ustaleń w zakresie oddziaływania obiektu W. M. na środowisko, w tym na działkę nr [...] należącą do skarżącego, co jest naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

33 W kwestii naruszeń § 6 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6, § 11, 12, 15 ust. 2 pkt 1 i 3, 29, 32, 37, 38, 39, 45, 48 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) skarżący wskazał, iż orzekające w sprawie organy administracji jak również sąd I instancji nie ustosunkowały się do podniesionych w tym zakresie zarzutów. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie podały kubatury zbiorników na gnojówkę oraz silosów paszowych, a także czy zbiorniki te są zamknięte czy też otwarte i jakie są odległości usytuowania zbiorników ścieków socjalnych i technologicznych oraz studzienek na soki kiszonkowe od granic nieruchomości sąsiednich.

34 Skarżący podkreślił, że podstawą wydania decyzji z dnia [...].10.2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji W. M. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...); Dz. U. Nr 179, poz. 1490 ze zm. Rozporządzenie to zostało zmienione w dniu 9.11.2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), a zmiana obejmowała m.in. uchylenie § 6. Rozporządzenie to następnie zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 10.05.2005 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 769), a zmiana ta zaczęła obowiązywać od dnia 8.06.2005 r. Zmiana ta w §3 ust. 1 pkt 90 nałożyła na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko do inwestycji chowu bydła realizowanej w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi, w sytuacji gdy planowana inwestycja była większa niż 40 DJP.

35 Skarżący podkreślił, że jego działka nr [...] na mocy uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 30.09.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. (...) została uznana za część zwartej zabudowy wsi Ł.. Zdaniem skarżącego, także działka nr [...] należąca do W. M. znajduje się w obrębie zwartej zabudowy wsi i w oparciu o powołane rozporządzenia, a zwłaszcza te które zaczęły obowiązywać od dnia 8.06.2005 r. decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2004 r. dla inwestycji W. M. winna być zmieniona z uwagi na to, iż chów bydła w oborze o 48 DJP wymaga sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.

36 Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na brak uprawnień projektanta H. P. do sporządzenia projektu budowlanego obory o kubaturze 5820,93 m3. Zdaniem skarżącego projektant ten posiada uprawnienia do projektowania budynków inwentarskich i gospodarskich o kubaturze do 1000 m3.

37 Dodatkowo skarżący zarzucił, iż w obrocie prawnym cały czas pozostaje postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24.04.2008 r. dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 26.06.2006 r. o której stwierdzenie nieważności wniósł skarżący. W powołanym postanowieniu Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty Toruńskiego z dnia 26.06.2006 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zdaniem skarżącego wskazane postanowienie "z uwagi na charakter rozstrzygnięcia tj. wywierające skautek materialno-prawny winno być rozpatrzone w pierwszej kolejności przy wyczerpaniu toku instancji, a następnie organ winien wydać decyzję w sprawie". Zdaniem skarżącego powyższy fakt stanowi naruszenie art. 144 kpa, bowiem w sprawie obowiązuje postanowienie o wstrzymaniu decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r., którego podstawą jest wada określona w art. 156 § 1 kpa oraz decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].05.2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r.

38 Skarżący podniósł także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29, 38, 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z uwagi na fakt, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20.06.2006 r. nie wynika czy przed uzyskaniem tej decyzji inwestor dokonał uzgodnienia projektu z zarządcą "drogi zjazdu i jego parametry techniczne, a także prawo do dysponowania terenem pasa drogowego dla lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej gminnej zjazdu nie związanego z potrzebami zarządzania tą drogą oraz czy inwestor uzyskał decyzję administracyjną Starosty Toruńskiego na wykonanie robót wg projektu budowlanego zjazdu". Zdaniem skarżącego powyższy fakt uzasadnia naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

39 Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik W. M., w której wniósł o jej oddalenie. Uczestnik ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i udzielono pozwolenie na jej użytkowanie.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa ta powoływana jest jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego.

42 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

43 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie wobec braku uzasadnionych jej podstaw.

44 Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyrok sądu I instancji oddalający skargę na decyzję zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył prowadzone przed organem I instancji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc przedmiotem oceny sądu I instancji była kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

45 Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.) i zarzuciła naruszenie szeregu przepisów zarówno postępowania jak i prawa materialnego.

46 W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła w tym zakresie naruszenie art. 15, 27, 77 par. 1, 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 144 kpa. Pomijając okoliczność, że zarzut naruszenia powołanych przepisów kpa nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przepisów p.p.s.a., które sąd I instancji stosował, to i tak stwierdzić należy, że w sprawie tej naruszenie powołanych przepisów kpa nie miało miejsca. Główny zarzut skargi kasacyjnej oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadzał się do twierdzenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie przed organem I instancji, w rzeczywistości pozbawił stronę skarżącą jednej instancji odwoławczej, a przez to możliwości obrony. Skarżący wywodził, że z faktu, iż organ I instancji uznał go za stronę postępowania, to organ II instancji nie podzielając tego stanowiska, nie mógł umorzyć postępowania, lecz uprawniony był jedynie decyzję kontrolowaną uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z powołanym art. 138 par. 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Tak więc organ odwoławczy może zakończyć prowadzone postępowanie także w ten sposób, że uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji jeżeli stwierdzi między innymi, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przez osobę nie mającą przymiotu strony. Rozstrzygnięcie takie może zapaść także w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W literaturze podkreśla się, że w przypadku gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązany jest następnie zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. Brak bowiem żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), chyba że organ postanowi prowadzić to postępowanie z urzędu (por. B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej"; Państwo i Prawo z 2001 r. Nr 8, strona 35). Należy podkreślić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji publicznej jak i sąd I instancji trafnie uznały, iż skarżący nie może być stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Wskazać trzeba, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (art. 28 kpa). Podstawą zaś ustalenia w kontrolowanej, czy skarżący E. S. ma status strony jest analiza wzajemnej relacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję "obszaru oddziaływania obiektu". Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ winien zbadać, czy w terenie otaczającym planowany obiekt budowlany, wyznaczonym na podstawie przepisów innych niż ustawa - Prawo budowlane, przepisy te stwarzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa budowlanego będzie więc strefa wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu, określona - przede wszystkim - przez przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 276/08; LexPolonica nr dok. 2056363).

47 W tym kontekście należy podkreślić, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do W. M., objętą pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Nadto działka skarżącego nie jest obecnie zabudowana, a jedynie, wg oświadczeń skarżącego, ma być ona w przyszłości zabudowana osiedlem domów jednorodzinnych. Zatem inwestycja W. M. nie jest ograniczona sposobem zagospodarowania w przyszłości sąsiedniej nieruchomości. Żaden przy tym przepis techniczno-budowlany nie zakazuje zabudowy terenów znajdujących się w pobliżu istniejących zabudowań służących do produkcji rolnej. Trafnie więc sąd I instancji podkreślił, że wskazywany przez skarżącego interes prawny, jest w niniejszej sprawie utożsamiany z interesem faktycznym. Wg bowiem skarżącego realizacja spornej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości Ł. może przyczynić się do spadku atrakcyjności działki do niego należącej. Wyłącznie z samego tego tylko faktu nie można jednak przypisać skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. M. pozwolenia na budowę planowanej przez niego inwestycji. Stanowisko sądu I instancji jest więc w tym zakresie trafne.

48 Co się zaś tyczy zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy podkreślić, że rozważanie tych zarzutów, wobec przesądzenia zasadności stanowiska odmawiającego skarżącemu statusu strony w tej sprawie – jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego podkreślenia nadto wymaga fakt, że skarżący zgłosił zarzut naruszenia szeregu przepisów zarówno prawa budowlanego, ochrony środowiska, ustawy o drogach publicznych, Konstytucji, jak i przepisów określających warunki techniczne wznoszonych obiektów, a przy tym w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazał której z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a określonej w art. 156 par. 1 kpa upatruje w niniejszej sprawie. Nie powiązał też tego przepisu z którymś z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, którego naruszenie zarzucał.

49 Z opisanych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, szczegółowe odnoszenie się do powołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowe.

50 Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalaniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.