Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., II GSK 3744/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., II GSK 3744/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 303/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie dodatku do planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 303/17, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie opinii w sprawie dodatku do planu ruchu zakładu górniczego.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 [A.] Sp. z o.o. Kopalnia Węgla Kamiennego "[A.]" w C. (dalej: skarżąca, Spółka) wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. wystąpiło do Urzędu Gminy w G. o wydanie opinii o Dodatku do Planu ruchu kopalni na lata 2014-2016 (dalej: Dodatek). Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Wójt Gminy G. (organ opiniujący) negatywnie zaopiniował ten Dodatek wskazując, że działalność wykonywana w oparciu o koncesję nr [...] i wpływy tej działalności naruszają przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz w Statucie Uzdrowiska G.. Postanowieniem z [...] lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO; organ odwoławczy) uchyliło to postanowienie nakazując ponownie rozpoznać sprawę z odniesieniem się m.in. do treści pisma Ministerstwa Środowiska z [...] lipca 2014 r.

5 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy G. postanowieniem z [...] lipca 2015 r. ponownie negatywnie zaopiniował Dodatek stwierdzając, że to nie Minister, lecz organy władztwa planistycznego są właściwe do wykładni przepisów określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i obszernie wskazując przesłanki uzasadniające wydanie negatywnej opinii. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie i ponownie przekazało sprawę organowi pierwszej instancji wskazując, że nie może on wkraczać w uprawnienia organów koncesyjnych.

6 Postanowieniem z [...] października 2015 r. Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 108 ust. 6b w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej cyt. jako: p.g.g.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) po raz trzeci negatywnie zaopiniował Dodatek. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działalność wykonywana w oparciu o koncesję nr [...] odnosząca się do części terenu górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy uzdrowiskowej G. i wpływy wynikające z tej działalności naruszają przeznaczenie nieruchomości określone w przyjętym Uchwałą Nr XLII/290/2010 Rady Gminy G. z [...] września 2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w Statucie Uzdrowiska G., który jest aktem prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Spółki, wyrokiem z 30 sierpnia 2016r., sygn. akt III SA/Gl 187/16, uchylił powyższe postanowienie SKO stwierdzając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sposób niejasny i niezrozumiały wobec wcześniej zajmowanego przez ten organ stanowiska wskazano motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności nie zostały w sposób klarowny i przejrzysty przedstawione ustalenia faktyczne, które doprowadziły SKO do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

8 Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2015 r., którym Wójt Gminy G. po raz trzeci negatywnie zaopiniował Dodatek do Planu ruchu kopalni. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 108 ust. 6b p.g.g. i stwierdził, że zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 p.g.g., zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeśli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji, SKO uznało, że wpływ z działalności Spółki narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianami na powierzchni obszaru uzdrowiska i ma wpływ na zmianę warunków naturalnych tego obszaru. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rezerwuje tereny Gminy na rozwój środowiska, zaś z powodu prowadzenia eksploatacji węgla kamiennego doszłoby do utraty walorów Gminy jako uzdrowiska, a grunty nie mogłyby być zagospodarowane zgodnie z przypisanym im przeznaczeniem.

9 Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 591/14 oraz z wyroku NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 700/15, celem wyjaśnienia, że działalność skarżącej nie jest sprzeczna z obowiązującym na terenie Gminy planem zagospodarowania przestrzennego, a w sprawie brak dowodów świadczących o naruszaniu przez skarżącą przeznaczenia nieruchomości.

10 W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

11 Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

12 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Wójt Gminy G. jako organ opiniujący konsekwentnie w wydawanych postanowieniach każdorazowo negatywnie opiniował Dodatek do Planu ruchu, przedstawiając bardzo obszerną argumentację swojego stanowiska. Spółka kwestionowała te rozstrzygnięcia, a SKO uchylało zaskarżone postanowienia, wskazując na brak podstaw do dokonania merytorycznej oceny rozstrzygnięcia. W tym zakresie WSA stwierdził, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie może wyręczyć organu w merytorycznej ocenie wniosku tj. wydaniu negatywnej lub pozytywnej opinii, co jednak nie oznacza możliwości uchylenia się od rozpatrzenia podniesionych w zażaleniu zarzutów. WSA wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu SKO dokonało oceny i weryfikacji stanowiska organu opiniującego, z mocy art. 108 ust. 6b p.g.g. właściwego dla wydania opinii, w kwestii planu ruchu zakładu górniczego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w całości podtrzymującego ocenę organu opiniującego i stwierdził, że organ opiniujący nie naruszył dyspozycji art. 7 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 108 ust. 6b p.g.g., gdyż wydając negatywną opinię zastosował kryteria określone w tych przepisach, tj. kryterium nienaruszania zamierzoną działalnością przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości określonego w planie miejscowym Gminy oraz w odrębnych przepisach, tj. w Statucie Uzdrowiska będącym aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 651; dalej cyt. jako: ustawa uzdrowiskowa). Analizując opiniowany Dodatek do Planu ruchu kopalni organ opiniujący w 11 punktach wskazał i omówił wpływ przewidywanej eksploatacji górniczej na zaburzenia głównie gospodarki hydrologicznej Gminy i na skutki tego działania. Sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu opiniującego, że jego rozstrzygnięcie w ramach kompetencji przewidzianych w art. 7 i art. 108 ust. 6b p.g.g. musi być merytorycznie powiązane z treścią planu miejscowego oraz aktów, do których się odwołuje, tj. statutu uzdrowiska oraz ustawy uzdrowiskowej. Ponadto sąd stwierdził, że zarzuty i uzasadnienie skargi nie kwestionują stanowiska organu odwoławczego opartego na ustaleniach organu opiniującego o naruszaniu planowaną eksploatacją górniczą przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności w zakresie zaburzenia stosunków hydrologicznych i ich następstw, naruszenia filara ochronnego złoża borowiny oraz zmian środowiskowych.

13 W konsekwencji sąd uznał, że organ opiniujący miał uprawnienie, by odwołać się do uregulowań Statutu Uzdrowiska jako "odrębnych przepisów", o których mowa w art. 7 ust. 1 p.g.g., oraz że na tym organie spoczywa ciężar wydania opinii zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach p.g.g. i ustawy uzdrowiskowej. Natomiast organ odwoławczy jedynie dokonuje, w ramach swoich uprawnień, weryfikacji tegoż stanowiska, co w ocenie sądu miało miejsce.

14 Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także spełnia wynikające z art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wymagania, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych przez Spółkę wyroków sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w tych sprawach sądowych była decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, którą umorzył on postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez Wójta Gminy G. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach zatwierdzającej Plan ruchu na lata 2014-2016. Rozstrzygnięcie to obejmowało ustalenie, czy wójt gminy posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu, bowiem w ocenie Prezesa przymiot ten przysługuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu. Pogląd ten podzieliły sądy obu instancji oddalając skargę Wójta Gminy. Zdaniem sądu poczynione w omawianych sprawach ustalenia nie mają odniesienia do istoty sporu w tej sprawie, gdyż nie dotyczą tożsamych zagadnień. Sąd rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), która zakreślona jest w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z [...] października 2015 r.

15 Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

16 I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

17 1. art. 7 w zw. z art. 108 ust. 6b p.g.g. przez dokonanie jego błędnej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że kryterium opinii właściwego wójta jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w Statucie Uzdrowiska Gminy G. oraz w ustawie uzdrowiskowej, podczas gdy jak wynika z tych przepisów zakres opinii powinien ograniczać się wyłącznie do analizy zgodności planu ruchu kopalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G.;

18 2. art. 11 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3 ustawy uzdrowiskowej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność w obszarze górniczym, na którym położona jest Gmina G. wykorzystując w tym celu zakład przemysłowy, który istniał przed dniem wejścia w życie tej ustawy;

19 3. art. 41 ust. 1 i 2 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168; dalej cyt. jako: u.s.d.g.) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że ustawa uzdrowiskowa upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych na terenie uzdrowiska wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska, które mogą kwestionować i uniemożliwiać wykonywanie uprawnienia do prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złoż na podstawie ważnej i aktualnej koncesji, co w istocie stanowi o zmianie i ograniczeniu koncesji, podczas gdy działalność polegająca na wydobywaniu kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, zmiana i ograniczenie koncesji następuje w drodze decyzji ministra właściwego ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji, a akt prawa niższego rzędu jakim jest statut uzdrowiska nie może być sprzeczny z treścią ustaw czyli aktów prawnych zajmujących wyższe miejsce w hierarchii zgodnie z zasadą hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa;

20 II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

21 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.) oraz w zw. z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i zaniechaniu przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z tym, że sąd nie uwzględnił w swojej ocenie, że w toku postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności:

22 a) dowodów zmierzających do ustalenia czy zamierzona działalność skarżącej narusza bądź nie narusza, a jeśli narusza, to w jaki sposób przeznaczenie nieruchomości określone w Planie miejscowym Gminy G.,

23 b) dowodów z opinii organu koncesyjnego – Ministra Środowiska, opinii organu nadzoru górniczego – Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach, z których wynika jednoznacznie, że zamierzona działalność skarżącej nie narusza i nie może nawet teoretycznie naruszać przeznaczenia nieruchomości określonego w Planie miejscowym z uwagi na fakt, że działalność ta prowadzona jest sześćset metrów pod ziemią i z tego też powodu nie może mieć wpływu na przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym Gminy G.;

24 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnienie faktyczne zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji nie zawiera, ani nawet nie odwołuje się do żadnego dowodu wskazującego na to, że skarżąca swoją działalnością narusza przeznaczenie nieruchomości określone w Planie miejscowym co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do bezpodstawnego i nieudowodnionego niczym ustalenia, że działalność skarżącego narusza przeznaczenie nieruchomości określone w Planie miejscowym;

25 art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez sąd zawnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów w postaci: wyroku z uzasadnieniem WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 591/14 oraz wyroku z uzasadnieniem NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 700/15 – celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a mianowicie, że działalność skarżącej nie jest sprzeczna z planem miejscowym uchwalonym dla Gminy G., a w sprawie brak jest dowodów świadczących o naruszaniu przez skarżącą przeznaczenia nieruchomości określonego tym planie.

26 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że doręczenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego zostało dokonane wprost do skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co w konsekwencji ograniczyło prawo skarżącej co do długości terminu, w którym należycie winien on przygotować skargę kasacyjną i ponownie w zupełności odnieść się do zarzutów podnoszonych od początku postępowania przez organ pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na błędnym, przedwczesnym i nieudowodnionym ustaleniu, że działalność skarżącej narusza przeznaczenie nieruchomości.

27 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego i niespójnego uzasadnienia wyroku w szczególności niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, jak również niewyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, a który doprowadził do oddalenia skargi, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia wyroku niepozwalającego na jego kontrolę kasacyjną.

28 W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

29 SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uzasadnienie.

32 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

33 W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu materialnoprawnego w tej sprawie, tj. do oceny zgodności z prawem dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej i opartego na jej podstawie wniosku, że kryterium opinii właściwego wójta jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości określonej nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także w statucie uzdrowiska oraz ustawie uzdrowiskowej. Od oceny zasadności tego zarzutu zależy zakres koniecznych do ustalenia w tej sprawie elementów stanu faktycznego, co ma wpływ na ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych.

34 Nie jest zasadny podniesiony w punkcie I.1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 108 ust. 6b p.g.g. przez dokonanie jego błędnej wykładni. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za zgodne z prawem stanowisko organów, że kryterium opinii właściwego wójta jest nie tylko nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także nienaruszanie przeznaczenia lub sposobu korzystania określonego w innych przepisach szczególnych w rozumieniu art. 7 p.g.g. W art. 108 ust. 6b zd. 2 p.g.g. ustawodawca wprost określił zakres kompetencji organu wykonawczego gminy w procesie opiniowania planu ruchu zakładu górniczego, stanowiąc, że kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 p.g.g. Z kolei zgodnie z tym przepisem podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, gdy nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania – nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Oznacza to, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może odnosić się wyłącznie do kwestii zgodności zamierzonej działalności, dla której sporządzany jest plan ruchu, z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w odrębnych przepisach, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Takie stanowisko jest przyjmowane w doktrynie (por. np. M. Szalewska [w:] B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, opubl. LEX 2015, art. 108). Także i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu, że art. 7 ust. 2 p.g.g. wskazuje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium oraz w odrębnych przepisach. Należy zgodzić się, że sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym, studium albo innych przepisach określających sposób korzystania lub przeznaczenie terenów Gminy (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 117/19; z 21 wrzesnia 2018 r., sygn. akt II GSK 515/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1287/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

35 Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie spółka, że zakres opinii powinien ograniczać się wyłącznie do analizy zgodności planu ruchu kopalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. W rozpoznawanej sprawie dla oceny zaistnienia kryterium z art. 7 ust. 1 p.g.g. znaczenie bowiem miały także przepisy odrębne, tj. Statutu Uzdrowiska Gminy G.. Statut ten, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy uzdrowiskowej. W Statucie Uzdrowiska określono przeznaczenie nieruchomości położonych na terenie Gminy i powiązano je z strefami ochrony uzdrowiskowej z art. 38 ustawy uzdrowiskowej. Zgodnie z § 4 Statutu w strefach ochrony uzdrowiskowej obowiązują przepisy art. 38c ustawy uzdrowiskowej, a granicami uzdrowiska są granice administracyjne Gminy. Obszar Uzdrowiska został podzielony na trzy strefy ochronne (A,B,C), zaś Statut zawiera obostrzenia dotyczące prowadzenia działalności górniczej na obszarze Gminy-Uzdrowiska, które należy odczytywać w kontekście art. 108 ust. 1 p.g.g. Powyższe ustalenia organ opiniujący zasadnie odniósł nadto do przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a w szczególności do zasad gospodarowania w rejonie oddziaływania i eksploatacji górniczej zawartych w rozdziale 7 (k. 4 postanowienia).

36 W tej sprawie dokonano zatem prawidłowej wykładni art. 7 p.g.g., uznając że przepisami szczególnymi są także Statut Uzdrowiska Gminy G. oraz ustawa uzdrowiskowa. Z tych powodów zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni tego przepisu jest nieusprawiedliwiony.

37 Za niezasadny uznać też należy zarzut niezastosowania art. 11 ustawy zmieniającej ustawę uzdrowiskową w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3 ustawy uzdrowiskowej (punkt I.2. petitum skargi kasacyjnej). Przywołane przepisy przewidują ograniczenia obowiązujące w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej, ustanowionych zgodnie z art. 38 ustawy uzdrowiskowej. I tak w myśl art. 38a ust. 1 w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się m.in. prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych (pkt 11) oraz prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu (pkt 12). W strefie "B" ustawodawca zakazał budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz pkt 2, 9, 11 i 12 (ust. 2 pkt 3), natomiast w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabroniono budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2. Wskazując na treść art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym przepisu art. 38a ustawy zmienianej nie stosuje się do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, w tym do zakładów przemysłowych, budynków i obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 7 lipca 2011 r.) organ opiniujący, a w ślad za nim organ odwoławczy, dokonując oceny kryterium nienaruszania sposobu wykorzystywania nieruchomości prawidłowo uznały, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Z przepisów tych wynika, że wprowadzone zakazy nie mają zastosowania do już działających zakładów przemysłowych. Należy jednak podkreślić, że sporna opinia w tej sprawie jest wydawana z tego powodu, że działający zakład przemysłowy (górniczy) zamierza dokonać zmiany w Planie ruchu kopalni i dlatego zamierza wprowadzić tzw. dodatek do tego planu. A zatem nie znajduje do takiej sytuacji zastosowania art. 11 ustawy zmieniającej w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 11 i 12, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy uzdrowiskowej, bo one dotyczą już działających zakładów, a nie sytuacji, gdy zakłady te dokonują zmian w swej działalności po wejściu w życie tych przepisów. Jak wskazuje się w doktrynie, przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że zmiana planu ruchu zakładu górniczego następuje, co do zasady, w trybie właściwym dla zatwierdzenia planu ruchu, oznacza, że w sprawie zmiany planu ruchu wszczyna się nowe postępowania administracyjne. Przedmiotem tego postępowania nie jest zmiana uprzednio wydanej decyzji zatwierdzającej pierwotny plan ruchu zakładu górniczego, lecz zatwierdzenie dodatku do planu, będącego odrębnym dokumentem. Decyzja zatwierdzająca dodatek do planu ruchu zakładu górniczego nie jest decyzją zmieniającą decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego (zob. M. Szalewska [w:] B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, opubl. LEX 2015, art. 108). Powyższe uzasadnia wniosek, że pomimo tego, iż Spółka jako zakład przemysłowy istniała (i funkcjonowała na terenie Gminy) przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej wprowadzającej zakazy i ograniczenia co do budowy infrastruktury w poszczególnych strefach uzdrowiskowych, to wnioskowane przez nią zatwierdzenie Dodatku oznacza konieczność dokonania oceny nowego przedsięwzięcia w nowych warunkach, z nowym zakresem robót i w kontekście potencjalnych nowych skutków i wpływu tej działalności na przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości.

38 Nie jest także zasadny ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnych tj. zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Tak sformułowany zarzut dotyczący błędnej wykładni tych przepisów i i bezzasadnego uznania, że ustawa uzdrowiskowa upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania w statucie uzdrowiska czynności zabronionych na terenie uzdrowiska wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska, które mogą kwestionować i uniemożliwiać wykonywanie uprawnienia do prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złoż na podstawie ważnej i aktualnej koncesji, wykracza poza zakres tej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bowiem zgodność z prawem opinii Wójta o Dodatku do Planu ruchu kopalni na lata 2014-2016. Argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki zmierza natomiast do podważenia zgodności z prawem i mocy obowiązującej Statutu Uzdrowiska Gminy G.. Statut ten, jak już wyżej wskazano, jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Nie został on wyeliminowany z obrotu prawnego, mógł zatem stanowić wiążącą podstawę prawną dla wydanego w tej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego w formie postanowienia Wójta Gminy G. (organ opiniujący), działającego na podstawie art. 108 ust. 6b w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 106 k.p.a. Zarzuty kwestionujące zgodność z prawem Statutu Uzdrowiska Gminy G. dotyczące zakresu kompetencji prawotwórczej Rady Gminy G. do podjęcia tej uchwały, wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że statut uzdrowiska nie może być sprzeczny z treścią ustaw czyli aktów prawnych zajmujących wyższe miejsce w hierarchii zgodnie z zasadą hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Kwestia ta nie może jednak stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, która dotyczy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.

39 Podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie spółki i jej toku rozumowania prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że w ogóle niemożliwe jest wydawanie tego rodzaju opinii przez wójta w przypadkach, gdy opinia ta miałaby być negatywna. Sporna opinia dotyczy zmiany w planie ruchu kopalni, a zatem jest niezależna i wtórna wobec uzyskanej od ministra koncesji. Fakt, że skarżąca prowadzi działalność górniczą w ramach warunków określonych w koncesji, a w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczono obszar górniczy, nie niweluje ustawowych uprawnień organu opiniującego do wydania opinii w przedmiocie Dodatku do Planu ruchu, w tym opinii negatywnej, pod warunkiem prawidłowego jej uzasadnienia, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z mających zastosowanie w sprawie przepisów, zmiana koncesji i zmiana planu ruchu są od siebie niezależne, uzyskanie koncesji odbywa się w innym postępowaniu i wymaga spełnienia innych warunków niż wydawana na podstawie art. 7 p.g.g. opinia.

40 Nie są też zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

41 Nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka, że nastąpiło naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej). Wbrew zarzutom przepisy te zostały właściwie zastosowane, a sąd nie zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. W oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz statut uzdrowiska przeprowadzono prawidłowe postępowanie, które doprowadziło do ustalenia, że zamierzona działalność doprowadzi do naruszenia przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W spornej opinii organ opiniujący na podstawie prawidłowej analizy tych przepisów i skonfrontowania z nimi zamierzonej działalności, szczegółowo wymienił konsekwentnie wskazywane od pierwszej opinii z [...] maja 2015 r. zagrożenia wynikające z tej działalności, opisując je w postanowieniu w punktach 1-11 (k. 3 i n. postanowienia) i podkreślając, że działalność wykonywana na podstawie Dodatku do Planu ruchu naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego i statucie uzdrowiska. Organ opiniujący wskazał na szereg niekorzystnych skutków planowanej eksploatacji górniczej, tj. powstanie niecek obniżeniowych, w tym w partii zachodniej, w rejonie G., R. i C. niecka o obniżeniu nieprzekraczającym wartości 1,75 m i deformacjach I, II i III kategorii terenu górniczego (pkt 1). Organ opiniujący nadto wskazał, że na skutek prowadzonej eksploatacji w latach ubiegłych nie ma możliwości grawitacyjnego odprowadzenia wód opadowych z tych terenów, są to niecki bezodpływowe (pkt 2), a teren w miejscowości G. znajdujący się w granicach niecek, o których mowa w Dodatku, jest w większości zurbanizowany, głównie o zabudowie niskiej, jednorodzinnej i uzbrojony (pkt 3). Ponadto w granicach niecki, o której mowa wyżej, w G. znajdą się również takie obiekty jak: kompleksy szklarniowe, złoże borowiny, fragment stawu R., potok G., fragment Z. (Wnl8), rowy melioracyjne, kołowe drogi lokalne (pkt 4), a planowana niniejszym planem ruchu eksploatacja spowoduje powstanie lokalnych zaburzeń spadków podłużnych rowów na terenie miejscowości G. powodując lokalne zaburzenia warunków przepływu wody (pkt 5). Dodatkowo organ opiniujący stwierdził, że eksploatacja górnicza spowoduje zaburzenia warunków hydrologicznych przepływu wody w ciekach naturalnych i sztucznych dla rzeki Wisły do 0,35 m, dla ujściowego odcinka potoku G. do 0,47 m, dla rowu "bez nazwy" do 1,50 m i dla rowu opaskowego Stawu R.do 1,08 m (pkt 6). Organ opiniujący wskazał, że na terenie planowanej eksploatacji znajdują się stawy takie jak: R. w G.. Planowana eksploatacja spowoduje lokalne zmiany rzędnych dna, poziom zwierciadła wody jest utrzymywany przez urządzenia zrzutowe, natomiast projektowana eksploatacja spowoduje zakłócenia ich funkcjonowania (pkt 7). Dalej organ wskazał, że zalewisko w G. docelowo będzie pełniło funkcję zbiornika wyrównawczego przepompowni (pkt 8), natomiast eksploatacja górnicza spowoduje powstanie 2 rejonów zawodnień w G. oraz rejonu zawodnień w obszarze graniczącym z sołectwem R. (pkt 9). Z kolei w pkt 10 organ opiniujący opisał negatywny wpływ eksploatacji górniczej w pokładzie 325/1, która będzie prowadzona w terenie bezpośrednio przylegającym do złoża borowiny od strony północnej, a której prognozowane oddziaływanie na powierzchnię w granicach złoża torfu, właściwe dla II i III kategorii odkształceń, przejawiać się będzie osiadaniami terenu, co spowoduje drastyczną zmianę reżimu hydrogeologicznego i hydrologicznego w złożu, które dozna nachylenia a różnica wysokości liczona według wpływów przedmiotowego planu ruchu osiągnie ok. 1,3 m, a docelowo ponad 1,5 m. Przy tak dużej deniwelacji nie da się utrzymać na całym złożu wymaganego reżimu hydrogeologicznego i hydrologicznego, co znacząco negatywnie oddziaływać będzie na walory lecznicze wydobywanego surowca. Jeśli utrzymywany będzie właściwy poziom wody w północnej części złoża, w której obecnie jest prowadzona eksploatacja, to przesuszeniu ulegnie część południowa i środkowa, skutkiem czego zasoby te zostaną utracone. Końcowo organ opiniujący wskazał, że ustanowiony decyzją OUG Tychy zn.[...] z [...] września 1985 r. filar ochronny dla złoża torfu "R." został zniesiony w 2013 r. Dodatkiem nr 5 do projektu zagospodarowania złoża węgla kamiennego "[A.]" na lata 2013-2020, wobec niewniesienia w trybie art. 107 p.g.g. sprzeciwu przez organ koncesyjny.

42 A zatem w spornej opinii wskazano szczegółowo przesłanki uzasadniające wniosek, że zatwierdzenie Dodatku skutkowałoby powstaniem lokalnych zaburzeń warunków przepływu wody, zaburzeń warunków hydrologicznych przepływu wody w ciekach naturalnych i sztucznych, spadek rzędnych dna i zaburzenia funkcjonowania stawów (staw R.), ponadto prowadzenie eksploatacji na pokładzie 325/1 grozi utratą złóż borowiny. Organ wskazał, że eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianami na powierzchni obszaru uzdrowiska poprzez występowanie odkształceń powierzchni, osiadań, zmian stosunków wodnych. W rezultacie zawodniona część terenów zabudowy mieszkaniowej oraz użytkowanych rolniczo będzie wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji Gmina utraci przymiot gminy uzdrowiskowej.

43 Mając tę argumentację na uwadze należy zatem uznać, że nie jest zasadny zarzut, że w tej sprawie brak jest dowodów świadczących o naruszaniu przez skarżącą przeznaczenia nieruchomości określonego spornym Dodatkiem do planu ruchu. Organy wykazały bowiem w sposób zgodny z wymogami proceduralnymi i przekonujący, że działalność skarżącej, o której mowa w spornym Dodatku do planu ruchu, doprowadzi do naruszenia przeznaczenia nieruchomości określonego w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz wynikającego z przepisów szczególnych, tj. Statutu uzdrowiska Gminy G.

44 Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonego postanowienia.

45 Nie jest też trafny zarzut, że sprzeczne z prawem było zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, tj. dowodów z wyroków WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 591/14 i NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 700/15, oraz z opinii organu koncesyjnego – Ministra Środowiska i opinii organu nadzoru górniczego – Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach (punkty II.1.a i b oraz punkt II.3. petitum skargi kasacyjnej). Te dowody nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane wyroki WSA i NSA i ich uzasadnienia, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, dotyczyły decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, którą umorzył on postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez Wójta Gminy G. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach zatwierdzającej Plan ruchu na lata 2014-2016. Rozstrzygnięcie to obejmowało ustalenie, czy wójt gminy posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu, nie miały zatem znaczenia dla "wyjaśnienia istotnych wątpliwości" (art. 106 § 3 p.p.s.a.) i rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie, gdyż dotyczyły innych kwestii niż rozstrzygane w tej sprawie. Nietrafnie zatem zarzuca skarżąca kasacyjnie, że sąd naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zawnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów w postaci wyroków. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji – czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi – bowiem nie dostrzegł, że organy wadliwie zaniechały przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą.

46 W konsekwencji za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). Sporne postanowienia zostały obszernie i wnikliwie uzasadnione, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne tych postanowień spełnia wymogi przewidziane tym przepisem, bowiem powołuje okoliczności wskazujące na to, że skarżąca swoją planowaną działalnością doprowadzi do naruszenia przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym i przepisach szczególnych. Prawidłowo zatem doszło do oddalenia skargi przez sąd.

47 Za niezasadny uznać też należy podniesiony w punkcie I.5. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej do kwestionowania ustaleń lub rozstrzygnięć dokonanych w sprawie przez organy, a uznanych za prawidłowe przez sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, ale nie prawidłowość merytoryczną wyroku sądu lub kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia organu. Nie ma zaś racji skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne i niespójne, nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku i nie wyjaśnia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia. To uzasadnienie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do oddalenia skargi, a w konsekwencji umożliwia jego kontrolę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonego postanowienia oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Sąd szczegółowo wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie SKO odpowiada prawu. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

48 Niezrozumiały i niekonsekwentny, a przez to niezasługujący na uwzględnienie jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (punkt II.4. petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonego postanowienia, gdyż doręczono je stronie zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co zdawałoby zmierzać do wykazania, że sąd powinien był odrzucić wniesioną przez skarżącą skargę jako przedwczesną, a przez to niedopuszczalną. Równocześnie jednak skarżąca wskazuje, że pomimo tego uchybienia w doręczeniu postanowienia, postanowienie to dotarło do pełnomocnika i weszło do obrotu prawnego. Nie ma wątpliwości, że skarżąca wniosła od niego w terminie skargę do sądu pierwszej instancji i nie kwestionuje dopuszczalności wniesionej przez nią skargi do sadu pierwszej instancji Nie jest zatem jasne w jakim celu podnoszony jest powyższy zarzut i jaki wniosek na jego podstawie skarżąca formułuje. Niezrozumiałe jest także stanowisko skarżącej, że z powodu wadliwości w doręczeniu zaskarżonego postanowienia, miała ona mniej czasu na sporządzenie skargi kasacyjnej. Do tego uchybienia w doręczeniu doszło bowiem na etapie zaskarżonego postanowienia, a więc można byłoby ewentualnie mówić o skróceniu czasu do wniesienia skargi do sądu pierwszej instancji, ale nie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych powodów podniesiony punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej zarzut i jego uzasadnienie nie zasługiwały na uwzględnienie.

49 Mając powyższe na uwadze, ponieważ NSA uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.