Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., II GSK 3034/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., II GSK 3034/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2264/16 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 II GSK 3034/17

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: Sąd I instancji), wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę A. K. (dalej: Skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska (dalej: MŚ), z dnia [...] września 2016 r. wydanego w przedmiocie uchylenia odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

4 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

5 Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Marszałek Województwa Małopolskiego (dalej: Marszałek, organ I instancji) udzielił przedsiębiorcy A. K., prowadzącemu działalność gospodarczą, pod nazwą F. U. I.-M.-Ś. A. K., koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych, ze złoża "B.", w miejscowości B., gmina T., powiat ch., województwo małopolskie.

6 Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. S. S. B. "S. T." w B. (dalej: S.), powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), złożyło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia 19 marca 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie ww. decyzji, jako rażąco naruszającej przepisy prawa oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji, w charakterze strony.

7 W uzasadnieniu S. wskazało, że powyższa decyzja koncesyjna, została wydana z pominięciem S., jako strony w postępowaniu, pomimo iż S. brało udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań, dla przedsięwzięcia mogącego znaczącą oddziaływać na środowisko pn. "wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów "B.". S. nadto podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 310/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponadto wskazało, że MŚ decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w postępowaniu toczącym się z wniosku S., jednakże w odniesieniu do zarzutu braku możliwości udziału, w charakterze strony, w sprawie wniosku koncesyjnego MŚ uznał, że jest to przesłanka wznowienia postępowania i organem właściwym w tym zakresie jest organ, który wydał decyzję koncesyjną.

8 Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. Marszałek, powołując się na art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm., dalej: prawo geologiczne i górnicze) zawiadomił Skarżącego oraz Stowarzyszenie, o wszczęciu na wniosek S. postępowania administracyjnego, w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia Skarżącemu ww. koncesji na wydobywanie dolomitów triasowych ze złoża "B.".

9 Natomiast, postanowieniem z 1 sierpnia 2016 r. Marszałek, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia firmie Skarżącego koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych ze złoża "B.", w miejscowości B., gmina T., powiat ch., województwo małopolskie.

10 W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 33 prawa geologicznego i górniczego, jeżeli udzielenie koncesji jest poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Ponieważ S. było uczestnikiem postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta T., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla omawianego przedsięwzięcia, to tym samym regulacja prawna zawarta w art. 33 prawa geologicznego i górniczego wyklucza możliwość udziału S. w postępowaniu koncesyjnym, jako organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 k.p.a.

11 Od powyższego postanowienia Marszałka, S. wniosło zażalenie do MŚ, zarzucając nierozważenie zarzutu braku udziału S.

12 na prawach strony w postępowaniu koncesyjnym oraz faktu uchylenia decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów B. w miejscowości B., gmina T." przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K..

13 W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, MŚ postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. uchylił ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zakwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Podniósł, że w razie wpływu do organu żądania wznowienia postępowania katalog możliwych rozwiązań wskazuje

14 art. 149 k.p.a., tj. organ wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (§ 1) bądź postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (§ 3).

15 Natomiast w niniejszej sprawie Marszałek wszczął na wniosek S. postępowanie w przedmiocie wznowienia ww. postępowania koncesyjnego, zakończył je (zawiadomienie z dnia 8 lipca 2016 r.), a następnie, nie bacząc na to wszczęcie, zaskarżonym postanowieniem odmówił wznowienia postępowania koncesyjnego. Wymienione czynności organu pozostają ze sobą w sprzeczności - nie można bowiem w jednej sprawie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i jednocześnie po jakimś czasie odmówić jego wszczęcia, a taki skutek ma bowiem wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

16 W ocenie MŚ, ustalenie przez Marszałka, że S. nie legitymuje się przymiotem strony, powinno skutkować wyłącznie wydaniem przez ten organ postanowienia opartego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego wszczynania i prowadzenia postępowania w tej sprawie. Natomiast w wyniku wznowienia postępowania, co do zasady możliwe są wyłącznie rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 151 k.p.a. Wskazane uchybienie powoduje natomiast naruszenie przepisów postępowania, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

17 Wskazał ponadto, że Marszałek nie rozważył, czy uchylenie

18 ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., nie stanowi przesłanki uzasadniającej wznowienie z urzędu postępowania koncesyjnego.

19 W skardze do Sądu I instancji na powyższe postanowienie, A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił:

20 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 prawa geologicznego i górniczego, poprzez przyznanie przymiotu strony S., w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia,

21 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w drugiej instancji na podstawie zażalenia podmiotu, któremu nie powinien być przyznany przymiot strony w postępowaniu administracyjnym objętym tym zażaleniem.

22 Sąd I instancji wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. oddalił powyższą skargę.

23 W uzasadnieniu wskazał, że Marszałek zawiadomił Skarżącego oraz S. o wszczęciu, na wniosek S., postępowania administracyjnego, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] marca 2015 r., udzielającą Skarżącemu koncesji na wydobywanie dolomitów triasowych ze złoża "B.". Następnie, pismem z dnia 8 lipca 2016 r. powołując się na art. 10 k.p.a., organ ten zawiadomił Skarżącego oraz S., o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Marszałek odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] marca 2015 r.

24 W związku z podjętymi czynnościami, Sąd I instancji wskazał, że czynności organu I instancji wskazywały na wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji, a wydanie przez Marszałka postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego,

25 już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, stanowiło naruszenie art. 149 k.p.a. Wymienione w art. 149 k.p.a. postanowienia kończące fazę wstępną badania wniosku o wznowienie postępowania mają charakter alternatywny i nie można w jednej sprawie z wniosku o wznowienie postępowania wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne, a następnie odmówić jego wszczęcia

26 Za trafne więc, Sąd I instancji uznał zaskarżone rozstrzygnięcie MŚ, uchylające postanowienie z dnia 1 sierpnia 2016 r., na podstawie

27 art. 138 § 2 k.p.a. MŚ bowiem, zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodał, iż brak jest rozważań, w przedmiocie terminowości wniosku o wznowienie, czy został zgłoszony przez S. w terminie wskazanym

28 w art. 148 k.p.a. Wskazał również, że zarzuty zawarte w skardze, w istocie zmierzają do zanegowania możliwości złożenia przez S. zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż - w ocenie Skarżącego - podmiot niebędący stroną postępowania koncesyjnego nie może też być stroną postępowania, z wniosku o wznowienie postępowania koncesyjnego.

29 Nie ulega wątpliwości, że z brzmienia art. 147 k.p.a. wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie przez osobę niemającą interesu prawnego, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podmiotem takiego postanowienia nie jest strona, ale adresat odmowy wznowienia postępowania, ze względu na to, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotowi takiemu przysługuje zażalenie, a następnie skarga do Sądu. Natomiast w wypadku, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie na skutek wniosku osoby niebędącej stroną postępowania zobowiązany jest je zakończyć umorzeniem tego postępowania. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o bezprzedmiotowości takiego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

30 Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

31 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 33 ustawy prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 149 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek S., nie będącego stroną w sensie materialnym, zawsze czyni S. stroną w sensie procesowym, w szczególności w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

32 Nadto, Skarżący zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 33 p.p.s.a.

33 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowo – administracyjnego.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

36 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

37 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione zarzuty kasacyjne okazały się nie skuteczne.

38 Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił, w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. "błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 33 ustawy prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 149 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek stowarzyszenia nie będącego stroną w sensie materialnym zawsze czyni to stowarzyszenie strona w sensie procesowym.."

39 Zauważyć więc należy, że tak sformułowany zarzut jest niejasny i nieprecyzyjny. Nie jest jasne bowiem, czy zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania dotyczy art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., na co wskazywałby zwrot użyty w zarzucie, czy też art. 33 ustawy prawo geologiczne i górnicze i art. 149 k.p.a. Nadto, formułując powyższy zarzut, Skarżący nie wskazał, której jednostki redakcyjnej art. 149 k.p.a. dotyczy zarzut. Podkreślić również należy, że art. 33 prawa geologicznego i górniczego oraz art. 149 k.p.a. są przepisami prawa procesowego, a więc zarzuty odnoszące się do powyższych przepisów winny być podniesione w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje również odpowiedzi, jaka jest prawidłowa wykładnia i na czym polega niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

40 Podkreślić natomiast należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.

41 Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Natomiast przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Nadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, a więc polegać na konkretnym wskazaniu, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Nie jest bowiem uprawniony do formułowania za Skarżącego przyczyn, jakie spowodowały legły u przyczyn określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

42 Natomiast rozważania Skarżącego, zamieszczone w punkcie pierwszym uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczą jedynie kwestii wszczęcia postępowania na wniosek czy z urzędu.

43 Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 33 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego.

44 Odnosząc się do uwag poczynionych w odniesieniu do pierwszego zarzutów, a dotyczącego art. 176 p.p.s.a., należy zauważyć, iż Skarżący wymieniając art. 33 p.p.s.a. nie wskazuje, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzut dotyczy. Nie wymienia również sposobu naruszenia wskazanych przepisów, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje co do tego odpowiedzi.

45 Przypomnieć należy, iż Sąd I instancji oddalił skargę Skarżącego na postanowienie MŚ, uchylające postanowienie Marszałka, z dnia [...] sierpnia 2016r., o odmowie wznowienia postępowania, w sprawie udzielenia Skarżącemu koncesji na wydobywanie dolomitów, w którym Marszałek uznał, że S., nie przysługuje przymiot strony. Wskazał przy tym, iż Marszałek winien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego wszczynania i prowadzenia postępowania. Natomiast, w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wadliwych ustaleń, był on zobowiązany do umorzenia takiego postępowania.

46 Skarżący, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi się do tak skonkretyzowanych powodów oddalenia skargi, natomiast formułuje argumenty, które w istocie negują możliwość posiadania przez S. przymiotu strony w żądaniu wznowienia postępowania koncesyjnego, jak również zaskarżenia zapadłego rozstrzygnięcia. Natomiast przytaczając powyższą argumentację Skarżący powinien, w zarzutach skargi kasacyjnej skonkretyzować, jakich przepisów prawa powyższe zarzuty dotyczą, czego nie uczynił. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy które zdaniem Skarżącego zostały naruszone nie pozostają bowiem w związku z wskazaną argumentacją.

47 Dodać jedynie można, za Sądem I instancji, że z brzmienia art. 147 k.p.a. wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie przez osobę niemającą interesu prawnego, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podmiotem takiego postanowienia nie jest strona, ale adresat odmowy wznowienia postępowania, ze względu na to, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotowi takiemu przysługuje żądanie dokonania kontroli wydanego rozstrzygnięcia, poprzez wniesienie zażalenia, jak też skargi do Sądu.

48 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.