Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 2062/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 2062/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 856/13 w sprawie ze skargi M. W. - "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. na kwotę 1478 (tysiąc czterysta siedmdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]; oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z [...] października 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył M. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 8.000 zł (5.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz 3.000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców - lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K.

5 Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

6 Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył M. W. prowadzącemu działalność gospodarczą jako WM. L. karę pieniężną w transporcie drogowym w kwocie 8 000 zł, na co składa się: 5 000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań z zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz 3 000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4 ww. załącznika nr 3). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K.

7 Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy.

8 Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w czynnościach procesowych w zakażonej decyzji z dnia [...].07.2013 r. Naczelnika Urzędu Celnego w L., jak i w jej wydaniu brał udział pracownik, który występował czynnie we wcześniejszych czynnościach procesowych, zaskarżonej przez stronę decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...].10.2012 r., a dotyczącej tej samej sprawy, co mogło mieć zdaniem skarżącego wpływ na istotę sprawy.

9 Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie zostały podpisane przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we W.) podpisała też ta sama Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji.

10 Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu rozstrzygnięć, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne.

11 Ponadto Sąd I instancji wskazał. Że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134), orzekając o zgodności art. 24 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Stanowisko przyjęte przez TK w cyt. orzeczeniu powinno stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

12 Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż po uchyleniu przez Dyrektora Izby Celnej we W. decyzji z dnia [...] października 2012 r. w dniu [...] lipca 2013 r. ponownie orzeczono decyzją, którą podpisał ten sam pracownik, która podpisał decyzję wydaną pierwotnie. Sam bowiem podpis pod decyzją oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego po raz kolejny. Wyłączenie wynikające z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu.

13 Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

14 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

15 I. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

16 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., dającego, w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż pracownica Urzędu Celnego w L. podpisała zarówno decyzję wydaną w I instancji w dniu [...] października 2012 roku, jak i kolejną, wydaną po uchyleniu powyższego aktu przez Dyrektora Izby Celnej we W. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie ma zastosowania do spraw rozpatrywanych na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazanych do ponownego rozpatrzenia,

17 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pracownica Urzędu Celnego w L., która podpisała decyzję wydaną w I instancji podlegała wyłączeniu z mocy prawa od udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia powyższego aktu przez Dyrektora Izby Celnej we W. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy organy celne w zgodzie z istniejącymi przepisami prawa wydały decyzję wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w transporcie drogowym, nie naruszając przy tym przepisów regulujących przypadki wyłączenia pracownika, a co za tym idzie nie doszło spełnienia przesłanki warunkującej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., prze

18 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na wadliwej ocenie pod względem zgodności z prawem stanu faktycznego i uznaniu, że w przedmiotowej , sprawie decyzja organu I instancji została podpisana przez pracownicę podlegającą wyłączeniu na podstawie powyższego przepisu postępowania administracyjnego.

19 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarł w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

22 Te zaś zmierzały w swej istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Powyższe z tego względu, że rozstrzygnięcie z dnia 8 października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we W.) podpisała ta sama Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji.

23 Mając tak zakreślone zarzuty na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego wyroku należy podnieść, że kwestionowana decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, co uczynił Sąd I instancji. Z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

24 Istota sprawy sprowadza się do kwestii wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji.

25 Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

26 Na takie rozumienie powyższego przepisu wskazują przykładowo wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, gdzie NSA stanął na stanowisku, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 Kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a Kpa). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny".

27 W innym orzeczeniu NSA podał, że nie ma zastosowania regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 NSA stwierdził: "Okoliczność, że wydana pierwotnie decyzja PWINB w Białymstoku z [...] września 2009 r. została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a Ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Takiej jednak konstrukcji nie przewidziano w tym przepisie Kodeksu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie pozwala na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana w orzeczeniu Sądu I instancji. Dodatkowym argumentem jest sięgnięcie do wykładni historycznej cyt. przepisu. Brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustalono nowelizacją kodeksu z 3 grudnia 2010 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą cyt. przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi kodeksu, albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział".

28 Zatem na gruncie niniejszej sprawy, w której rozstrzygnięcie z dnia 8 października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu) podpisała również Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji., wbrew przekonaniu Sądu I instancji, nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Już tylko z tych powodów zaskarżony wyrok należało uchylić.

29 W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

30 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.