Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1510/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1510/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. [...] w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 132/12 w sprawie ze skargi Z. M. [...] w Ż. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o zwrot środków z budżetu Unii Europejskiej wykorzystanych niezgodnie z procedurami oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z [...] maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 132/12, oddalił skargę Z. M. do S. E. w Ż. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, z następującym uzasadnieniem.

3 Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Z. M. do S.E. w Ż. (dalej: skarżący) wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. (dalej: NFOŚiGW, Fundusz), działający jako Instytucja Wdrażająca, realizująca zadania związane z wydawaniem decyzji w przedmiocie środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia powstałych w toku postępowania zagadnień incydentalnych, tj. rozpoznania wniosku o wyłącznie Prezesa Zarządu oraz wszystkich pracowników NFOŚiGW od udziału w prowadzonym postępowaniu z uwagi na to, że reprezentują oni drugą stronę postępowania.

4 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Środowiska (Instytucja Pośrednicząca) odmówił wyłączenia Prezesa Zarządu NFOŚiGW od udziału w postępowaniu prowadzonym przez Fundusz, w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, wynikającymi z Umowy o dofinansowanie nr [...], Projekt "Oczyszczanie ścieków na Ż. – Faza II". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes Zarządu NFOŚiGW odmówił wyłączenia pracowników NFOŚiGW od udziału w tym postępowaniu.

5 Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. NFOŚiGW odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania prowadzonego we wskazanym wyżej przedmiocie. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1312/06, zgodnie z którym podejmowanie czynności na żądanie strony, zmierzających do wydania postanowienia o wyłączeniu organu administracyjnego czy też pracownika organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi wstępnego zagadnienia prejudycjalnego, a w konsekwencji nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

6 Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zawieszenie postępowania względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia.

7 Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko NFOŚiGW.

8 Na powyższe postanowienie Z. M. do S. E. w Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w uzasadnieniu kwestionując właściwość organu rozpoznającego zażalenie. Zdaniem strony skarżącej, powołane przez Ministra Środowiska oraz Ministra Rozwoju Regionalnego przepisy zawierają szczególne rozwiązania kwestii właściwości, jednakże dotyczą wyłącznie organu właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji. Nie ma zatem podstaw do stosowania tych samych norm w postępowaniach wywołanych zażaleniami, w związku z czym wniesione zażalenie winien rozpoznać Minister Środowiska zamiast Ministra Rozwoju Regionalnego.

9 Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł o umożliwienie udziału w postępowaniu sądowym Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., z uwagi na jego udział w postępowaniu administracyjnym.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę Z. M. do S. E w Ż., nie uwzględnił wniosku, dotyczącego zawiadomienia Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o toczącym się postępowaniu. Sąd wskazał, że NFOŚiGW występował w toczącym się postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji - rozpoznający wniosek o zawieszenie postępowania. Organ administracyjny badający sprawę nie jest stroną postępowania administracyjnego, lecz organem państwa rozstrzygającym sprawę pomiędzy stronami, bądź też dotyczącą danych stron postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu sądowym mogą zatem brać udział wyłącznie: organ II instancji, skarżący lub osoba której interesu prawnego dana sprawa dotyczy, zgodnie z treścią art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Organ I instancji nie mieści się zatem w katalogu tych podmiotów.

11 Sąd I instancji podniósł, że zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie złożenie wniosku o wyłączenie Prezesa i pracowników NFOŚiGW stanowiło przeszkodę w jej rozpoznaniu, zaś w ocenie organu nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Skarżący domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że przesłanką zawieszenia postępowania może być konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sąd podkreślił, że zagadnienie to musi mieć charakter konkretny nie abstrakcyjny, a załatwienie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

12 W ocenie Sądu I instancji, w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie wskazanego przepisu, bowiem wyłączenie organu lub pracowników organu od załatwienia sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami i wydanie w niej rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, że wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność zawieszenia postępowania to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego – przy czym zagadnienie to jest otwarte, czyli nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Sąd stwierdził, że podejmowanie na żądanie strony czynności zmierzających do wydania postanowienia na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. o wyłączenie organu administracyjnego czy też pracowników organu, nie stanowi wstępnego zagadnienia prawnego prejudycjalnego, a w konsekwencji podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

13 Sąd I instancji wskazał ponadto, że złożone w sprawie wnioski o wyłączenie pracowników organu zostały negatywnie rozpoznane, dlatego też na dzień podejmowania obu rozstrzygnięć w sprawie, niezależnie od wskazanej powyżej argumentacji, nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

14 Odnośnie zarzutów dotyczących właściwości organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że organem odwoławczym od decyzji wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą w przedmiocie zwrotu środków jest instytucja zarządzająca, zgodnie z regulacją ujętą w art. 211 ust. 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2014 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Za niezasadny uznano zatem zarzut niewłaściwości Ministra Rozwoju Regionalnego, bowiem w rozpoznawanej sprawie jest on instytucją zarządzającą.

15 Z.M. do S. E. w Ż. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

16 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

17 1. nieważność postępowania (art. 33 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), spowodowaną niedopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu podmiotu, który posiada status strony, to jest Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;

18 2. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie - pomimo wniosku skarżącego - przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów na okoliczność, czy podmiot wskazany w punkcie 1 brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, czy też nie brał w nim udziału, zatem w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niepełne i powierzchowne rozpoznanie zarzutów skargi, dotyczących podstaw wyłączenia pracowników organu od udziału w sprawie (art. 24 § 1 k.p.a.).

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uczestniczył w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a co najmniej posiadał w tym postępowaniu taki status. Postępowanie to dotyczyło bowiem treści stosunku cywilnoprawnego, którego stronami są zarówno Fundusz, jak i skarżący. W związku z tym, skarżący podniósł, że cały zarząd Funduszu oraz wszyscy podlegli mu pracownicy winni być wyłączeni od udziału w sprawie, bowiem nie wolno im działać w podwójnej roli: organu administracji publicznej i organu osoby prawnej będącej stroną.

20 W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie przez Sąd I instancji fałszywego założenia, jakoby skarżący żądał udziału w postępowaniu organu administracyjnego I instancji, doprowadziło do dwóch uchybień procesowych. Po pierwsze Sąd nie rozważył tego, czy NFOŚiGW brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, czy też nie. Sąd nie ocenił zatem statusu procesowego Funduszu. Drugie uchybienie ma zaś związek z uchybieniem wskazanym powyżej, bowiem jeśli Fundusz brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie można było całkowicie pominąć zapewnienia mu możliwości udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego, postępowanie sądowe należy uznać za dotknięte wadą nieważności, bowiem Sąd I instancji nie zapewnił NFOŚiGW możliwości udziału w nim.

21 Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien był zbadać legalność porozumień administracyjnych, przekazujących kompetencje orzecznicze jednej ze stron potencjalnego sporu. Taka sytuacja narusza bowiem zasadę incompatibilitas.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

24 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej.

25 Skargę kasacyjną – jak wynika z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - oparto na naruszeniu art. 33 § 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

26 Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

27 Tymczasem przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie lecz odmowa zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami,

28 Stronami w postępowaniu przed Sądem I instancji byli: Z. M. do S. E. w Ż. oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Z akt sprawy wynika nadto, że wniosek - o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. - nie został zgłoszony przez podmiot ewentualnie zainteresowany uczestnictwem w postępowaniu.

29 W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak też podstaw do stwierdzenia w postępowaniu kasacyjnym nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Żadna z przyczyn opisanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. bowiem w sprawie nie wystąpiła. W szczególności nie można uznać, że doszło do pozbawienia strony możności obrony swych praw. Jak już wskazano Sąd I instancji wskazał, że - stosownie do art. 32 p.p.s.a. - stronami postępowania byli: skarżąca i organ. Zarzutu naruszenia ww. przepisu w zarzutach skargi kasacyjnej brak. Pozbawienie możności obrony swych praw dotyczy niewątpliwie tylko stron postępowania. Autor skargi kasacyjnej wadliwie zaś upatruje wystąpienie przesłanki nieważności w braku udziału w sprawie NFOŚiGW – całkowicie bezzasadnie wiążąc wystąpienie tej przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a.

30 Oceniając zasadności skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie – co już podnoszono - że zaskarżonym wyrokiem WSA skontrolował postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami.

31 Poza sporem skarżąca wniosła o zawieszenie tego postępowania – z uwagi na wystąpienie przez nią z wnioskiem o wyłącznie Prezesa NFOŚiGW oraz innych pracowników tego organu.

32 Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji - odnoszących się do odmowy zawieszenia postępowania - Sąd ten nie stwierdził naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał bowiem, że wskazane wyżej wnioski o wyłączenie nie stanowią zagadnienia wstępnego, w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazał nadto, że wnioski te zostały przed wydaniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia rozpoznane negatywnie, ostatecznymi postanowieniami.

33 W skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie postawiono.

34 Odnośnie podniesionego w skardze do WSA zarzutu niewłaściwości organu, który wydał zaskarżone postanowienie, Sąd I instancji powołał art. 211 ust. 4b ustawy o finansach publicznych w związku z art. 113 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - i nie stwierdził naruszenia art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy. Naruszenia tych przepisów także nie objęto podstawami skargi kasacyjnej.

35 W tym stanie rzeczy - z uwagi na wskazaną na wstępie zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej - zarzuty kasacyjne nie dają podstaw do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania ww. przepisów, które legły u podstaw kontroli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

36 Nietrafny jest też postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

37 Przede wszystkim podnieść należy, że z treści przepisu trafnie wywodzi się, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2010 r. II OSK 840/11; LEX nr 1252207). Ponadto postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko co do okoliczności istotnych dla sprawy. Zgłaszane wnioski dotyczyły zaś ustalenia czy NFOŚiGW brał udział w postępowaniu – a zatem okoliczności niemających znaczenia w postępowaniu zakończonym odmową zawieszenia postępowania, którego strona domagała się na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

38 Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem, bez względu na to czy stosowne zarzuty w skardze tej zostały podniesione. Jednocześnie sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

39 Skoro więc - co wielokrotnie już podnoszono - zaskarżono postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to kwestia wyłączenia pracowników była rozpoznawana w kontekście przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – naruszenia którego skargą kasacyjną nie zakwestionowano.

40 Z tych wszystkich względów żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu.

41 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.