Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., II GSK 1331/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., II GSK 1331/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1162/14 w sprawie ze skargi Wojewody [A.] na uchwałę Zarządu Województwa [B.] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad dokonywania korekt finansowych przy realizacji programu operacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [A.] na rzecz Zarządu Województwa [B.] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015r., III SA/Gl 1162/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 4 kwietnia 2013r., nr 682/246/IV/2013 w przedmiocie zasad dokonywania korekt finansowych przy realizacji programu operacyjnego.

3 W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy – Sąd I instancji wskazał, iż Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 596 ze zm.), zwanej dalej u.s.w.; oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. wystąpił do sądu administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa Śląskiego nr 682/246/IV/2013 z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie przyjęcia przez Zarząd Województwa Śląskiego stanowiska Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w zakresie korekt w okresie trwałości projektów za niedozwolone (komercyjne) świadczenie usług medycznych przez Beneficjentów w ramach Działania 9.1 i 9.2 w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r. W ocenie strony skarżącej z treści wskazanych jako podstawa prawna podjęcia tej uchwały przepisów: art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L 210 z 31.07.2006r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006; art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.w. oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 i 8 u.z.p.p.r. oraz art. 184 i art. 207 u.f.p., nie można wyprowadzić upoważnienia dla Zarządu Województwa Śląskiego, jako reprezentującego Instytucję Zarządzająca RPO do podjęcia uchwały w zakresie rozliczania korekt. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa jest zasada praworządności i działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej. Wojewoda, odwołując się do treści art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, wskazał, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych w związku z nieprawidłościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, a polegają one na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego biorąc pod uwagę charakter i wagę tych nieprawidłowości. W postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej instytucja zarządzająca działa w reżimie u.z.p.p.r. zgodnie z jej art. 26 ust. 1 pkt 15a. Żaden przepis prawa nie daje więc Zarządowi Województwa, jako reprezentującemu Instytucję Zarządzającą RPO WS, kompetencji do wypowiadania się w kwestii rozliczania korekt finansowych i ustalania jakichkolwiek wytycznych w tym zakresie. Zdaniem strony skarżącej zawarte w treści pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c oraz pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, przypadki, w których instytucja zarządzająca będzie stosować, bądź też odstępować od stosowania korekt finansowych, wskazujące tryb rozliczania korekt finansowych, w tym możliwość odstąpienia od naliczania odsetek pozostają w sprzeczności z przepisami u.f.p., u.z.p.p.r., jak również powoduje możliwość powstania realnej szkody dla budżetu państwa i Unii Europejskiej.

4 Oddalając tę skargę Sąd I instancji stwierdził, iż kwestie regulujące zarządzanie funduszami operacyjnymi reguluje między innymi rozporządzenie nr 1083/2006, którego przepisy stosownie do treści art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. nr 90, poz. 864/2, Dz.Urz.UE.C 83 z 30.3.2010) mają zasięg ogólny – wiążą w całości i bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich, a w polskim systemie prawnym mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 59 i art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskiej jest uprawnione do wyznaczenia organu właściwego do zarządzania tym programem, odpowiadającego za właściwe zarządzanie programem i jego realizację, w tym kontrolę prawidłowości wydatkowania udzielonych dotacji oraz możliwość nakładania korekt finansowych na podstawie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Na gruncie krajowym wykonanie powyższych uprawnień instytucji zarządzającej stanowią przepisy u.z.p.p.r., a w szczególności art. 25 i art. 26. Kwestie te uregulowane zostały także w art. 41 ust. 1i ust. 2 u.s.w., pozostających w korelacji z wskazanymi wcześniej unormowaniami prawa unijnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku skargi, Zarząd Województwa Śląskiego w ramach posiadanych kompetencji miał uprawnienie do wydawania uchwał regulujących sposób rozliczania przez beneficjentów programów operacyjnych, a w szczególności w przypadku gdy mają one charakter ujednolicający praktykę ich wykonywania oraz walor informacji dla beneficjentów o możliwych zachowaniach instytucji zarządzającej. Zaskarżona uchwała ma – jak wywodził Sąd I instancji - charakter ogólny w tym sensie, że odnosi się do wszystkich beneficjentów, a nadto zapewnia im jednakowy sposób traktowania przy ocenie opisanych w uchwale zdarzeń. W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 207 u.f.p. Sąd I instancji stwierdził, iż kwestionowany pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie odnosi się do regulacji objętych powołaną normą prawną. Zawarte w nim uregulowanie ma charakter porządkujący tryb postępowania przez instytucję zarządzającą, nie stanowi natomiast modyfikacji uregulowań ustawowych. Uregulowanie to również nie powoduje szkody ani dla budżetu państwa, ani Unii Europejskiej, nawet w sposób ewentualny.

5 W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, powołując przepisy art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

6 1.prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

7 - art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, polegającą na mylnym uznaniu, iż stanowi on samodzielną podstawą prawną uprawniającą Zarząd Województwa do podjęcia uchwały regulującej nakładanie korekt finansowych na beneficjatów programów unijnych;

8 - art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 207 u.f.p. polegającą na mylnym uznaniu, iż istnieją inne korekty finansowe niż związane z stwierdzeniem nieprawidłowości związanych z realizacją projektów UE, a tym samym mylne uznanie, iż uchwała nie jest sprzeczna z art. art. 207 u.f.p.;

9 - art. 25 w zw. z art. 26 u.z.p.p.r. polegającą na mylnym uznaniu, iż ustalanie zasad dotyczących nakładania korekt finansowych mieści się w ramach określania systemu realizacji programu operacyjnego;

10 2.prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

11 - art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006, co doprowadziło do mylnego uznania, iż art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 może być stosowany bezpośrednio z pominięciem krajowych regulacji, co doprowadziło do niezasadnego rozszerzenia kompetencji instytucji zarządzającej o możliwość określania zasad korekt finansowych;

12 - art. 17 ust. 1a u.z.p.p.r., co doprowadziło do mylnego uznania, iż zasady określające ustalenie korekt mogą wchodzić w skład systemu realizacji programu operacyjnego;

13 - art. 35 ust. 3 lit 9b u.z.p.p.r., co doprowadziło do mylnego uznania, iż wydawanie wytycznych dotyczących programów operacyjnych w zakresie korekt finansowych w ramach programów operacyjnych nie należy do ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego a do instytucji zarządzającej, którą w tym wypadku jest Zarząd Województwa Śląskiego.

14 Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jej oddalenie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

18 W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta oparta została na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w obu postaciach, tj. na zarzucie wadliwej wykładni i wadliwym zastosowaniu prawa materialnego. Żaden jednak ze sformułowanych w niej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

19 Rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego w pierwszej kolejności rozważyć należy spełnienie wymogów formalnych tej skargi. Na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednolite orzecznictwo sądowe przyjmuje, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest jego zdaniem prawidłowa. Wymaga więc on wykazania, iż sąd w sposób nieprawidłowy odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jego treść lub znaczenie prawne, bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Natomiast naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający/niedpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Wymaga zatem wykazania, że sąd dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego, wykazania dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., II OSK 2065/12, Lex nr 1500193). Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest ponadto stosownie do art. 176 zdanie drugie p.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005r., FSK 2302/04). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc rozwijać zarzuty kasacyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688). Powinno być przy tym jasne, precyzyjne i odnosić się do realiów konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155).

20 Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688). Wadliwość zarzutów kasacyjnych tylko czasami jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze jednak niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r., II GSK 2019/12, Lex nr 1495144).

21 Zważywszy na powyższe wymagania skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie spełniają ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Pomijając ogólne rozważania uzasadnienia skargi kasacyjnej co do zasady bezpośredniego obowiązywania w krajowym porządku prawnym przepisów unijnego rozporządzenia jako szczególnej formy pochodnego prawa "wspólnotowego" i dopuszczalnych od tej zasady wyjątków, obligujących wprowadzenie przepisów unijnych do prawa krajowego przez państwo członkowskie, oraz co do zasady legalizmu działania administracji publicznej – uzasadnienie to nie zawiera rozwinięcia zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego i zasadniczo nie wskazuje w jaki sposób poszczególne przepisy należałoby interpretować. Rozważania te koncentrują się bowiem na przedstawieniu argumentacji, mającej wykazać zasadność zarzutów wadliwego zastosowania prawa materialnego. Z całokształtu ogólnikowo i lakonicznie sporządzonej skargi kasacyjnej, odnoszącej się do przepisów objętych zarzutem wadliwego zastosowania prawa materialnego, można jedynie wywieść, że zdaniem skarżącego kasacyjnie wydawanie wytycznych w zakresie korekt finansowych w ramach programów operacyjnych należy do kompetencji ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, nie zaś do instytucji zarządzającej. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak argumentacji prawnej mającej, jego zdaniem, uzasadniać prawidłowość tego stanowiska skargi.

22 Natomiast zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 207 u.f.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku także dlatego, że art. 207 u.f.p. zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych, zawierających dalsze mniejsze jednostki redakcyjne, których skarżący kasacyjnie ani w zarzucie ani w jego uzasadnieniu nie wskazał. Co istotne reguluje on tryb zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, formę prawną zwrotu środków, a także zasady naliczania odsetek i okresy wykluczenia z programu. Z przepisu tego wynika zatem kompetencja instytucji zarządzającej środkami europejskimi do rozpoznawania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś spornej między Wojewodą a instytucją zarządzającą kompetencji do stanowienia zasad dokonywania korekt. Również z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 wynikają kompetencje państw członkowskich do sprawowania kontroli i nadzoru nad prawidłowych wykorzystywaniem przez beneficjentów środków europejskich w poszczególnych przypadkach, anulowania całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego przy uwzględnieniu charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych ponoszonych przez fundusze. Podnosząc z kolei, że Sąd I instancji błędnie uznał, że istnieją inne korekty finansowe niż związane ze stwierdzeniem nieprawidłowości związanych z realizacją projektów unijnych – wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, jakie to korekty finansowe inne iż wynikające z tych przepisów stanowiły przedmiot kwestionowanej uchwały, tj. nie wskazał, że jest to rodzaj korekt, które nie dotyczą programów operacyjnych finansowanych ze środków europejskich i które nie zostały przewidziane w prawie unijnym, a których zasady dokonywania zostały bezprawnie określone tą uchwałą. Oceniany tu zarzut jest zatem niezrozumiały, tym bardziej gdy uwzględnimy dodatkowo fakt, iż Wojewoda nie kwestionował, iż zaskarżona uchwała została podjęta przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego (Zarząd Województwa Śląskiego) na lata 2007 – 2013 w zakresie korekt w okresie trwałości projektów za niedozwolone (komercyjne) świadczenie usług medycznych przez Beneficjentów w ramach działania 9.1. i 9.2., a w jej podstawie prawnej powołano min. art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006. Oznacza to, iż Wojewoda nie podważał tego, iż korekty te dotyczą środków pochodzących z budżetu UE, wykorzystanych z naruszeniem warunków przyznawania tych środków. Nie wykazał, że przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej definicja korekt finansowych, określona w art. 98 ust. 2 rozporządzania nr 1083/2006, nie dotyczy nieprawidłowości w operacjach lub programach operacyjnych, o których mowa w spornej uchwale. W konsekwencji nie wykazał, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów objętych analizowanym zarzutem skutkuje niedopuszczalną modyfikacją art. 207 u.f.p. Jeśli natomiast kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie zapis zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały, a dotyczący uprawnienia instytucji zarządzającej do odstąpienia od procedury odzyskiwania nienależnego wsparcia w trybie administracyjnym, rozumieć jako rezygnację z przeprowadzenia tej procedury we wszystkich tych przypadkach, w których zawyżenie przyznanego dofinansowania jest następstwem zmiany okoliczności faktycznych po dacie udzielenia dofinansowania, na co wskazuje zwrot "w okresie trwałości projektów", a beneficjent dobrowolnie w takiej sytuacji dokona zwrotu wkładu, to nie zachodzi nieprawidłowość, o którym stanowi art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Zmiana okoliczności faktycznych w trakcie realizacji projektu nie jest zatem tożsama z wykorzystaniem pomocy finansowej w sposób niezgodny z warunkami jej przyznania. W konsekwencji na instytucji zarządzającej nie ciąży obowiązek wszczynania procedury w celu anulowania całości lub części wkładu z budżetu UE w warunkach określonych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i naliczania odsetek z tytułu nienależnie przyznanej pomocy. Nie sposób zatem zarzucić instytucji zarządzającej, że w sposób sprzeczny z art. 207 u.f.p. odstąpiła od odzyskania środków unijnych i naliczania odsetek, podczas gdy sporny zapis uchwały w żaden sposób nie pozostaje w kolizji z treścią art. 207 u.f.p. i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006.

23 W zakresie zarzutu naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 podnieść dodatkowo trzeba, że wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał tego przepisu za samodzielną podstawę prawną uprawnienia instytucji zarządzającej do podjęcia uchwały regulującej nakładanie korekt finansowych na beneficjentów programów unijnych. Przekonanie to nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ten, po przytoczeniu przepisów art. 59, art. 60 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, stwierdził, że "wykonaniem wyżej opisanych upoważnień dla państw członkowskich są przepisy z dnia 6 grudnia 2006 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1649), a w szczególności art. 25 i art. 26 ustawy". Następnie zaś w zakresie kompetencji zarządu województwa do określania w drodze uchwały zasad dokonywania korekt Sąd I instancji zaprezentował wynikające z powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów obowiązki i uprawnienia w zakresie przestrzegania przez beneficjentów prawidłowego wykorzystywania środków z budżetu UE (u.z.p.p.r.), zadania zarządu województwa jako instytucji zarządzającej (u.s.w.), oraz tryb zwrotu środków publicznych wykorzystanych niezgodnie z procedurami (u.f.p.).

24 Z kolei objęte zarzutem wadliwej wykładni przepisy art. 25 i art. 26 u.z.p.p.r. – poza brakiem ich rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - zawierają jednostki redakcyjne, które nie zostały jednakże wskazane przez skarżącego kasacyjnego. Natomiast przepis art. 25 u.z.p.p.r. zawiera, co wynika z jego jednoznacznej treści, ogólną normę, określającą organy krajowe odpowiedzialne za realizację programu operacyjnego, tj. jego prawidłowe wykonanie, co oznacza, iż nie obejmuje on kompetencji do ustanawiania zasad wedle których programy te będą oceniane i weryfikowane. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika jednoznacznie, iż skarżący kasacyjne zarzutem tym zmierza w istocie do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że w ramach sytemu realizacji programu operacyjnego mieści się ustalanie zasad dotyczących korekt finansowych. Przepisów art. 25 i art. 26 u.z.p.p.r. skarżący kasacyjnie nie powiązał wprawdzie z zarzutem wadliwej wykładni art. 17 ust. 1a u.z.p.p.r., określającym zakres pojęcia system realizacji programu operacyjnego. Ten bowiem został objęty zarzutem kasacyjnym wadliwego jego zastosowania. Ponieważ sposób jego sformułowania jest tożsamy ze sposobem sformułowania zarzutu wadliwej wykładni art. 25 w zw. z art. 26 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.z.p.p.r. – pomimo błędnego zakwalifikowania przez skarżącego kasacyjnie do zarzutu wadliwego jego zastosowania - należy rozpoznać w ramach zarzutu jego wadliwej wykładni w związku z zarzutem wadliwej wykładni art. 25 w zw. z art. 26 u.z.p.p.r. Wskazana wadliwość tego zarzutu nie uniemożliwia jego merytorycznej oceny, jeśli uznać, że skarżący kasacyjnie kwestionuje uprawnienie instytucji zarządzającej do określania zasad dokonywania korekt finansowych, które dodatkowo jego zdaniem nie stanowią elementu systemu realizacji programu operacyjnego. Z zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednego lakonicznego zdania wynika, że zdaniem autora tej skargi wyczerpujące określenie elementów systemu realizacji programu operacyjnego wskazuje na brak podstaw prawnych do podjęcia tej uchwały przez instytucję zarządzającą, jak i uznania tej uchwały przez Sąd I instancji za element tego systemu. Uprawnienie to przysługuje bowiem ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego.

25 Tego stanowiska skarżącego kasacyjnie nie można jednak uznać za prawidłowe. Nie uwzględnia ono bowiem całokształtu regulacji prawnej określającej kompetencje zarządu województwa jako instytucji zarządzającej i ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego występującego w podwójnej roli (instytucji zarządzającej i koordynującej wdrażanie programów operacyjnych), rozdział kompetencji między nimi, rodzaje programów operacyjnych i ich elementy składowe. Z regulacji tej wynika, że do zadań zarządu województwa należy przygotowywanie regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie (art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w.); projekt regionalnego programu operacyjnego opracowuje oraz uzgadnia zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego (art. 18 pkt 2 u.z.p.p.r.), zaś projekt krajowego programu operacyjnego opracowuje oraz uzgadnia minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, we współpracy z właściwymi ministrami (art. 18 pkt 1 u.z.p.p.r.). Z kolei program operacyjny określa, w szczególności podstawowe założenia systemu realizacji (art. 17 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r.), uwzględnia wymagania określone w rozporządzeniu nr 1083/2006 (art. 17 ust. 2 u.z.p.p.r.) i jest przyjmowany w drodze uchwały lub decyzji (art. 15 ust. 1 u.z.p.p.r.). Natomiast system realizacji zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji (art. 17 ust. 1a u.z.p.p.r.). Określając szczegółowo kompetencje krajowych instytucji zarządzających, ustawodawca wskazuje, że za prawidłową realizację krajowego i regionalnego programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r.). Instytucja zarządzająca uprawniona jest m.in. do przygotowania szczegółowego opisu priorytetu programu operacyjnego oraz jego zmiany, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. (art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r.), określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) oraz ustalenia i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.). Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego odpowiada nadto za koordynację wykorzystania środków zagranicznych, w tym z budżetu UE, przeznaczonych na dofinansowanie programów operacyjnych (art. 35 ust. 1 u.z.p.p.r.), i w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrożenia programów operacyjnych zgodnie z prawem UE oraz spełnienia wymagań określonych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie wskazanym w tym przepisie (art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r.).

26 Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż programy operacyjne mogą mieć charakter krajowy i wówczas w roli instytucji zarządzającej występuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego oraz regionalny i wówczas w tej roli występuje zarząd województwa. W zależności zatem od zasięgu terytorialnego programu operacyjnego kompetencje do opracowania i realizacji programu, obejmującego również system realizacji programu, a następnie nadzór i kontrolę prawidłowości realizacji programu, posiada odpowiednio albo minister albo zarząd. W zakresie regionalnych programów operacyjnych rola ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego sprowadza się do uzgadniania projektów regionalnych programów operacyjnych, zaś w zakresie wszystkich programów operacyjnych do czuwania nad zapewnieniem jednolitości wdrażania programów operacyjnych w zgodzie z prawem unijnym i wymaganiami Komisji poprzez wydawanie wytycznych (wytycznych horyzontalnych). Wytyczne horyzontalne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uznawane za autonomiczny (samodzielny) element systemu realizacji, są instrumentem prawnym określającym ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy, skierowanym do instytucji uczestniczących w realizacji konkretnych programów operacyjnych, który treścią i charakterem powinien nawiązywać do rozpowszechnionych w systemie prawa unijnego wytycznych organów UE, w tym do wytycznych dotyczących funduszy strukturalnych. Wskazują one instytucjom biorącym udział w procesie realizacji programu, w jakim sposób mają opracowywać inne dokumenty składające się na system realizacji. Wytyczne horyzontalne odzwierciedlają wytyczne instytucji unijnych, w tym Komisji Europejskiej, odpowiadającej stosownie do art. 80 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euroatom) z dnia 25 października 2012r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.Urz.L.298 z 31.7.2006, s. I-96) za prawidłowe wykorzystanie środków unijnych przez poszczególne państwa członkowskie i w tym celu stosującej odpowiednie instrumenty unijne. Uprawnienie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do wydawania wytycznych horyzontalnych nie ogranicza zatem w żaden sposób kompetencji instytucji zarządzającej do samodzielnego określania elementów składających się na dany program regionalny, a obejmujący m.in. system realizacji programu. Przyjęty przez Sąd I instancji zakres regulacji tego systemu, dość ogólnie zdefiniowanego przez polskiego ustawodawcę w art. 17 ust.1a u.z.p.p.r., skarżący kasacyjnie kwestionuje, gdyż uważa że nie obejmuje on wytycznych dotyczących korekt finansowych, co z kolei zaakceptował Sąd. Wobec tak zarysowanego sporu stwierdzić trzeba, że ustawodawca nie określił bezpośrednio formy prawnej, w jakiej system realizacji ma być wdrożony, ani nawet jakie dokumenty składają się na ten system. Jednakże szeroko zakreślony katalog spraw przekazanych do określenia w systemie realizacji pozwala przyjąć, iż obejmuje on nie tylko sprawy wewnętrzne, związane z zarządzaniem programem i współpracą między instytucjami, ale również zasady konkursu i procedury odwoławcze przysługujące wnioskodawcom, jak i zasady i tryb odzyskiwania nieprawidłowo wykorzystanych środków unijnych. Instrumenty prawne, tworzące ten system odnoszą się zatem również bezpośrednio do sytuacji podmiotów zewnętrznych wobec instytucji zarządzającej. Niewątpliwie obejmują one – na co wskazuje już samo pojęcie "system realizacji", odróżniające go od innych elementów składowych programu (tj. np. diagnoza, cele, priorytety, plan finansowy), jak i elementy tego sytemu – zasady urzeczywistniania programu operacyjnego, wdrażania programu do wykonania, z czym nierozerwalnie wiąże się kontrola i nadzór prawidłowości realizowania przez poszczególnych beneficjentów programów i prawidłowości wykorzystania środków unijnych. Wymienienie zaś wśród elementów systemu realizacji zgodnie z jego definicją legalną warunków i procedur obowiązujących instytucje uczestniczące w realizacji programu prowadzi do wniosku, iż na system realizacji programu składają się dokumenty określające warunki jego realizacji, rozumiane m.in. jako przesłanki konieczne do wykonywania programu; zastrzeżenia dotyczące wykonania programu, jak i zasady określonego działania instytucji zarządzającej, odpowiedzialnej wszak na mocy art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 za należyte zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Integralnym elementem programu operacyjnego są więc różnego rodzaju i o różnym charakterze instrumenty prawne przyznawania pomocy finansowej i jej zwrotu takie jak regulaminy konkursu, wzory umów, wytyczne, zalecenia czy stanowiska instytucji zarządzającej. Zawierają one postanowienia o charakterze informacyjno-instruktażowym, wskazujące na metodologię działania instytucji zarządzającej, określając sposób postępowania przy wdrażaniu programu operacyjnego. Choć nie stanowią one źródła prawa powszechnego, to określają one prawa i obowiązki nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów (beneficjentów) w postępowaniu o dofinansowanie projektu oraz zwrot dofinansowania i są dla nich wiążące. Określenie wytycznych dotyczących konkretnych regionalnych programów operacyjnych (wytycznych szczegółowych), uwzględniających specyficzne cechy danego programu oraz wytyczne horyzontalne, należy zatem do kompetencji instytucji zarządzającej, odpowiedzialnej za wdrożenia danego programu. Tezę tą potwierdza odmienność roli i celów wytycznych szczegółowych i wytycznych horyzontalnych. Z punktu widzenia zaistniałego w sprawie sporu istotne znaczenie mają wytyczne, które w przypadku wdrożenia programów operacyjnych obejmują zakresem swojej regulacji również wytyczne i taryfikatory korekt finansowych. Tego rodzaju wytyczne określają warunki i zasady, na jakich anulowanie pomocy ma być dokonywane przez instytucję zarządzającą, reguły określania wysokości szkody w budżecie UE, spowodowanym zaistnieniem nieprawidłowości przy realizacji programu operacyjnego. Naturalną bowiem konsekwencją udzielenia beneficjentowi pomocy finansowej na realizację projektu, objętego programem operacyjnym, jest uprawnienie instytucji zarządzającej do żądania zwrotu całości lub części tej pomocy w razie stwierdzenia już po udzieleniu pomocy naruszenia warunków jej przyznawania. Nie bez powodu przecież ustawodawca unijny nakłada w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 na państwa członkowskie, a ściślej krajowe organy (instytucje zarządzające danym programem operacyjnym), obowiązek kontroli i "śledzenia" nieprawidłowości w realizacji programów operacyjnych, jak i zobowiązuje je do dokonywania korekt finansowych, polegających na anulowaniu całości lub części przyznanego dofinansowania ze środków unijnych, mając przy tym na uwadze charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze w związku z nieprawidłowością realizacji programu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wytyczne w sprawie korekt finansowych nie stanowią elementy systemu realizacji programu operacyjnego.

27 Przyjęcie, że do kompetencji instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym należy określanie wytycznych w sprawie korekt finansowych chybionym czyni zarzut kasacyjny naruszenia art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 35 ust. 3 lit. 9b u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie, prowadzące zdaniem skarżącego kasacyjnie do rozszerzenia kompetencji instytucji zarządzającej poprzez uznanie, że wydawanie wytycznych w zakresie korekt finansowych w ramach programów operacyjnych należy do instytucji zarządzającej, nie zaś ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Zauważyć też należy, że art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 jest adresowany do państw członkowskich i reguluje uprawnienie tych państw do ustalenia w ich wewnętrznym prawie zasad relacji z krajowymi instytucjami wyznaczonymi dla wdrożenia każdego programu operacyjnego (zarządzającymi, certyfikującymi i audytowymi) oraz z Komisją, a także pomiędzy poszczególnymi instytucjami krajowymi. Z przepisu tego wynika zatem, że poszczególne państwa, wyznaczając różne krajowe organy właściwe w sprawach wdrożenia tych programów, obowiązane są określić ich kompetencje. Wykonując dyspozycje tegoż przepisu krajowy ustawodawca w spornym zakresie dokonał rozdziału kompetencji pomiędzy instytucje zarządzające programami operacyjnymi, wskazując jako odpowiedzialne za realizację regionalnych programów zarząd województwa a za realizację krajowych programów ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Powyższe dowodzi, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, lecz wymaga powiązania z przepisem prawa krajowego, czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Natomiast art. 35 ust. 3 lit.b u.z.p.p.r. (ściśle wiążący się z pominiętym w tym zarzucie art. 26 u.z.p.p.r. z uwagi na zawarte sformułowanie "może z uwzględnieniem art. 26"), określa – co już szczegółowo wykazano - kompetencje ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego jako organu odpowiedzialnego za zapewnienie zgodności wdrożenia programów z prawem unijnym i z wymaganiami określonymi przez Komisję oraz jednolitości zasad wdrożenia programów operacyjnych przez instytucje zarządzające. Określone w tym przepisie kompetencje ministra zawężona zarówno zawarte w tym przepisie zastrzeżenie wyrażone odesłaniem do art. 26, jak i cel tego przepisu, przesądzający o roli ministra przy ustalaniu tych wytycznych (wytycznych horyzontalnych). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis ten nie odnosi się bezpośrednio do wytycznych formułowanych dla potrzeb realizacji konkretnych programów operacyjnych, za których realizację jest odpowiedzialna właściwa miejscowo instytucja zarządzająca (wytycznych szczegółowych). Przepis ten nie mógł zatem mieć – co zasadnie przyjął Sąd I instancji - zastosowania w niniejszej sprawie, w której instytucja zarządzająca jako odpowiedzialna za realizację tego konkretnego programu uprawniona była do określenia zasad stosowania korekt (przy uwzględnieniu wytycznych horyzontalnych). Niezasadność tego zarzutu jest więc konsekwencją nie podważenia skargą kasacyjną dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 25 i art. 26 u.z.p.p.r. Skuteczne postawienie zarzutu niezastosowania art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 35 ust. 3 lit. 9b u.z.p.p.r. wymagało sformułowania – pominiętego jednakże przez skarżącego kasacyjnie – zarzutu wadliwej ich wykładni i wykazania, że na gruncie tychże przepisów Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż instytucja zarządzająca danym programem operacyjnym nie posiada kompetencji do określenia wytycznych w sprawie korekt finansowych przyznanej w ramach tego programu pomocy finansowej. Te bowiem posiada minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.

28 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.).