Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r., II GSK 1149/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r., II GSK 1149/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S.A.w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1170/13 w sprawie ze skargi D. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu handlowego zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S.A.w K. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

4 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 w dniach 13 - 15 czerwca 2012 r. w magazynie centralnym skarżącej inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w P. pobrali do badań laboratoryjnych próbki produktu o nazwie "ser Edamski, zawartość tłuszczu 26%". Badania przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. wykazały, że produkt nie odpowiadał wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII), ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16 listopada 2007, s. 1 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1234/2007) - z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym. Skład trójglicerydów w badanej próbce wskazywał na występowanie około 92,0% tłuszczu obcego, co było niezgodne z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 273/2008 z dnia 5 marca 2007 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. L 88 z 29 marca 2008 r. s. 1 – dalej: rozporządzenie nr 273/2008). W badanej próbce stwierdzono także niższą zawartość tłuszczu ogółem.

6 Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. organ poinformował skarżącą o wynikach badań, pouczając o prawie złożenia wniosku o przebadanie próbki kontrolnej. Skarżąca poinformowała organ, iż nie zamierza korzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej kwestionowanego produktu.

7 Działając w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm.; dalej: ustawa o inspekcji handlowej), [...] WIIH z urzędu przeprowadził badanie próbki kontrolnej sera. Badania potwierdziły obecność tłuszczu obcego.

8 Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] WIIH, działając na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm. dalej ustawa o jakości handlowej) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 60.000 zł. z tytułu wprowadzenia do obrotu partii zafałszowanego sera.

9 Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przesłanką przemawiającą za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy, w ocenie organu odwoławczego, był fakt ustalenia ponad wszelką wątpliwość, iż skarżąca wprowadziła do obrotu partię zafałszowanego artykułu rolno - spożywczego.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że stosownie do zapisów art. 114 ust. 1 rozporządzenia 1234/2007 produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu jako mleko i przetwory mleczne, tylko jeśli są zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII ww. rozporządzenia. Przetwory mleczne oznaczają produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu, że można dodać do nich substancje konieczne do ich wytwarzania, o ile nie stosuje się do ich zastąpienia w całości lub częściowo jakichkolwiek naturalnych składników mleka (pkt II ppkt 2 załącznika XII). Do takich przetworów mlecznych należy również ser.

11 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

12 Zdaniem Sądu pojęcie "wprowadzania do obrotu" dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek. W myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L Nr 31 z 1 lutego 2002 r. s. 1 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 178/2002) podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

13 Sąd wskazał, że w stanie faktycznym sprawy badania pobranej w toku kontroli próbki produktu wykazały obecność tłuszczu obcego w ilości 92,00% . Okoliczność tę potwierdza również badanie próbki kontrolnej przeprowadzone przez Laboratorium GIJHARS .

14 W świetle powyższych ustaleń, podanie w oznakowaniu nazwy niezgodnej z prawdą oraz podanie składu produktu i jego oznakowania niezgodnego z prawdą jednoznacznie, zdaniem Sądu, wskazuje na zafałszowanie produktu określone w art. 3 pkt 10 lit. b i c ustawy o jakości handlowej i świadczy o oczywistym wprowadzaniu w błąd konsumentów. Wprowadzenie do obrotu partii zafałszowanego artykułu rolno - spożywczego, stanowi natomiast czyn opisany w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, co czyni zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisu 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej bezzasadnym.

15 Odnosząc się do kwestii oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na jednostronnych wynikach badań Sąd podkreślił, że w sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, przebadano dwie próbki produktu w dwóch różnych laboratoriach. Próbka podstawowa poddana została badaniu w akredytowanym Laboratorium w O. natomiast próbka kontrolna w akredytowanym Laboratorium GIJHARS w P.

16 Za bezzasadny Sądu uznał zarzutu naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wymierzenie kary zbyt dotkliwej i wygórowanej. Zdaniem Sądu organy prawidłowo odniosły podstawę wymiaru kary do przychodu uzyskanego przez Spółkę w 2011 r. ze sprzedaży produktów i usług, a przy jej wymiarze uwzględniły przewidziane w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej okoliczności takie jak stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalności podmiotu.

17 Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej w kwestii naruszenia przez organ art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania, jak i pozbawienie producenta przymiotu strony tego postępowaniu. Mając na względzie okoliczność, iż jako podstawę nałożenia kary w niniejszej sprawie organ wskazał art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej to powyższe przesądza, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło wyłącznie podmiotu wskazanego w tym przepisie jako wprowadzającego do obrotu ("Kto wprowadza do obrotu"). Do obrotu produkt został wprowadzony przez skarżącą Spółkę, zatem tylko ona - jako adresat tej normy, była stroną postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji. Ewentualne pociągnięcie producenta do odpowiedzialności administracyjnej oparte będzie na innych przepisach prawa, aniżeli te, które były podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu producent legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym.

18 Sąd odniósł się również do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów ze sprawozdania z badań nr [...] próbki pochodzącej z "biblioteczki" producenta na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu oraz przedłożenia przez [...] WIIH w P. do akt dokumentów zaświadczających, że od momentu pobrania próbki kwestionowanej partii produktu do momentu jej dostarczenia do laboratorium przedmiotowa próbka była przechowywana w ściśle określonych warunkach chłodniczych odpowiadających normie ISO 707. Sąd uznał wnioski strony za bezzasadne i powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 17/11, stwierdził, że badania przeprowadzone przez producenta poza procedurami określonymi w ustawie o Inspekcji Handlowej nie dają żadnej pewności w jaki sposób i z jakiej partii towaru została pobrana próbka na potrzeby przeprowadzenia badania kontrolnego, weryfikującego wcześniejsze badanie organu.

19 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

20 II

21 Skargę kasacyjną wniosła D. S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

22 I. prawa materialnego –art. 2 Konstytucji RP w związku z:

23 - art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

24 - art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.; dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn;

25 II prawa materialnego – umów międzynarodowych:

26 1. art. 4 ust. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z

27 - art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej,

28 - art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności

29 poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją kamą) za jeden czyn;

30 2. art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z w zw. z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z

31 - art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej,

32 - art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności

33 poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją kamą) za jeden czyn;

34 III. prawa materialnego tj.:

35 1. art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt zafałszowany może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy;

36 2. ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, iż sformułowany w pkt. 1 zarzut jest niezasadny, zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma chrakter odpowiedzilaności absolutnej, a w konsekwencji, że w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić;

37 3. art. 17 ust. 1 rozporządzenia WE nr 178/2002 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpowiedzialność za wprowadzenie produktu do obrotu ponosi nie tylko producent, ale też inne podmioty uczestniczące w procesie produkcji i dystrybucji;

38 4. art. 18 ust 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz akceptację braku jego zastosowania przez organy administracji, a w efekcie pozbawienie producenta możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek w sytuacji, gdy artykuł ten przewiduje uprawnienie producenta do wypowiedzenia się co do sposobu pobierania próbek;

39 5. art. 18 ust. 1-5 art. 18 ust 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji akceptację niewłaściwego określenia stron postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji i pozbawienie przez to M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz F.H.U. M. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony;

40 6. art. 18 ust. 1-5 art. 18 ust 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie akceptację ich błędnego zastosowania przez organ administracji, a polegające na akceptacji wydania decyzji organu I i II instancji w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu "ser edamski zawartość tłuszczu 26%", zebranych niezgodnie z przepisaną prawem procedurą, podczas gdy [...] WWIIH powinien zwrócić się do producentów w celu powiadomienia ich o zdziałanych czynnościach i umożliwić im wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanej partii produktu oraz błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że można oprzeć decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary na dowodach zebranych niezgodnie z procedurą przepisaną powszechnie obowiązującym prawem;

41 7. art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 3 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 2 pkt. 16 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i jakościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz w zw. z art. 19 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i w zw. z art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dot. organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi poprzez ich zastosowanie pomimo, iż nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki;

42 8. art. 40a ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu przychodu skarżącej, stanowiące jedną z przesłanek do określenia wysokości kary nałożonej na skarżącą oraz niewskazanie podstaw ustalenia wielkości obrotu skarżącej;

43 9. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 polegające na wymierzeniu kary w wysokości nieproporcjonalnej do przypisanego skarżącej czynu.

44 IV. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

45 1. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o inspekcji handlowej oraz art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez uznanie, iż organy I i II instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr [...];

46 2. art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ew. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenie zaskarżonej decyzji;

47 3. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji niewłaściwe określenie stron postępowania i pozbawienie przez to P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. M. oraz M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz uniemożliwienie producentom skutecznej obrony swoich praw w postępowaniu wszczętym przez WWIIH dotyczącym wprowadzenia do obrotu "sera edamskiego, zawartość tłuszczu 26 %" zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytułu wprowadzenia przedmiotowego produktu do obrotu oraz uniemożliwienie producentom wykonywanie uprawnień strony w postępowaniu.

48 Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej z Konstytucją RP:

49 "Czy art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie- jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych?

50 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

III

51 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

52 IV

53 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

54 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

55 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w krajowym porządku prawnym ustawodawca ustanowił "podwójne karanie" za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej. Tezie prezentowanej przez skarżącego przeczy treść art. 2 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności. W myśl art. 2 pkt 4 ustawy o jakości handlowej przepisy tej ustawy nie dotyczą wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności ustawy tej nie stosuje się do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych.

56 Wskazać nadto należy, że jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej). Pojecie jakości handlowej nie obejmuje wymagań zdrowotnych żywności, a zatem tych wymagań, które określa ustawa o bezpieczeństwie żywności. Inne są cele obu ustaw. Ustawa o jakości handlowej i przewidziane w niej wymogi zapewniają odpowiednią "pozazdrowotną" jakość produktów i chronią interesy ekonomiczne konsumentów. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i określone w niej wymogi mają na celu zagwarantowanie konsumentom zdrowej i bezpiecznej żywności. W piśmiennictwie wskazuje się, że tylko w jednym zakresie obie ustawy nakładają się na siebie. Obie bowiem regulują kwestię znakowania żywności. Podkreśla się przy tym, że z uwagi na odrębne cele wymogi z zakresu znakowania uregulowane w ustawie o bezpieczeństwie żywności powinny być odczytywane i interpretowane przez pryzmat dążenia do zapewniania konsumentom możliwości spożywania zdrowej i bezpiecznej żywności, natomiast wymogi z zakresu znakowania uregulowane w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych powinny być interpretowane pod kątem ochrony interesów ekonomicznych konsumenta (Bezpieczeństwo żywności i żywienia- Komentarz pod red. A. Szymecka- Wesołowska , LEX 2013 )

57 Z tej przyczyny nieusprawiedliwione są wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania naruszenia zasady ne bis in idem ( zarzuty sformułowane w punktach I i II petitum skargi kasacyjnej).

58 Przed odniesieniem się do kolejnej grupy zarzutów wskazać należy, że ustawa o jakości handlowej za obrót uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Z kolei ten przepis prawa unijnego stanowi, że " wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Natomiast w myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej kto wprowadza do obrotu artykuły rolno- spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary nie niższej jednak niż 1000 zł. W świetle zacytowanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej określa sankcję administracyjną za niezgodne z prawem działanie, polegające na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego.

59 Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną.

60 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97 stwierdził, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek, powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" sankcji administracyjnej jest fakt, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karno-skarbowego). Natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. K 13/08).

61 W tych samych wyrokach Trybunał zauważa ponadto, że jeżeli kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich wymierzanie przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić konstytucyjno-prawnych zastrzeżeń.

62 Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej polegającej na przyjęciu, że ukaranie podmiotu "może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy" i że "odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej" ( zarzuty postawione w punkcie III 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

63 Z zacytowanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art.3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz.U.C.331 z 30 grudnia 2006 r. s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obejmować także etap handlu. Zatem nawet, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.

64 Ponieważ w tej sprawie niezgodność została stwierdzona w placówce hurtowej skarżącej spółki to stosownie do wcześniejszych uwag była ona adresatem sankcji administracyjnej. Nie powinno też budzić wątpliwości, że przy tak brzmiących regulacjach prawnych brak jest podstaw dla przyjęcia, że stroną postępowania powinny być także inne podmioty, w tym producent artykułu rolno – spożywczego. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Jakkolwiek pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 10 do art. 28).

65 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja administracyjna wymierzająca skarżącej spółce karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktów, które nie odpowiadały wymaganiom jakościowym, nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach producenta to nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie o wymierzenie tej kary dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania w tej sprawie powinien być także producent.

66 Stanowiska tego nie może bowiem skutecznie podważyć powołany w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 ust.1 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis ten dotyczy bowiem obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Ta sama uwaga obejmuje kolejne przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej a dotyczące "niewłaściwego określenia stron postępowania".

67 Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na poglądzie o kwalifikowanej wadliwości postępowania związanej z pozbawieniem producenta praw strony ( zarzuty III pkt 3 ,4, 5, 6, IV pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

68 Kolejny rozbudowany wątek zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje kwestie związaną z możliwością dopuszczenia, w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia do obrotu artykułu rolno – spożywczego zafałszowanego, dowodu z wyników badań uzyskanych w inny sposób niż określony w przepisach ustawy o inspekcji handlowej. Zgodnie z art. 27 ust.1 tej ustawy próbki produktów pobiera się w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania jakościowe i bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych lub czy jego jakość odpowiada jakości deklarowanej przez przedsiębiorcę. Równocześnie z pobraniem próbki produktu należy, co do zasady, zabezpieczyć dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań ( art. 28 ust.1 komentowanej ustawy). W art. 29 ust.1 ustawy o inspekcji handlowej ustawodawca wprowadził zasadę, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno – analityczne Inspekcji. Wyjątek od tej zasady określa ust.2 art. 29, w myśl którego w przypadku gdy laboratoria Inspekcji nie mogą wykonać badań, organ inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Regulacja ta jest jasna i nie pozwala na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 29 ustawy o inspekcji handlowej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13 ).

69 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty obejmujące niedopuszczenie dowodu z wyników badań produktu zleconych przez stronę . Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie był przeprowadzony dowód uzupełniający z dokumentu. Nie był również zgłoszony wniosek o przeprowadzenia takiego dowodu, w związku z czym Sąd nie procedował w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu.

70 W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie w oparciu o wyniki badań dwóch próbek produktu przeprowadzonych przez uprawnione jednostki ustalono, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu artykuł rolno – spożywczy zafałszowany. Ta niepodważona skutecznie okoliczność stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary pozostaje w zgodzie z art. 40 a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i stanowi, co należy podkreślić, 0.08 % możliwej do nałożenia.

71 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione jest w tym względzie zarzucanie organom naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002. W ocenie skarżącej kara ta jest wygórowana zwłaszcza w kontekście wartości kwestionowanego produktu i faktycznym braku możliwości weryfikacji jakości towaru otrzymanego od producenta. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Wymierzona kara została określona w prawidłowej wysokości i jest współmierna i proporcjonalna, zwłaszcza że przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że poza proporcjonalnością musi być skuteczna i odstraszająca. Funkcja prewencyjna i represyjna, to także element kary. Ochrona interesów konsumentów zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia jest warunkiem przestrzegania przepisów i świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Wymierzanie więc w tego rodzaju sprawach kary ma uwzględniać kryteria ich wymierzania, określone w art. 40a ust. 5 ustawy i nie może być symboliczne.

72 Z przyczyn wskazanych na wstępie uzasadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego .

73 Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 , poz. 490) orzekł jak w sentencji.