Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., III FSK 2385/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r., III FSK 2385/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1085/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 12 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 31 maja 2019 r. nr [...]; 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Prezydenta Miasta K. kwotę 1020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

3 Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. I SA/Kr 1085/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prezydenta Miasta K. Zarząd Dróg Miasta K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 12 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. (organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej Danuty M. zam. N. ul. [...] w oparciu o tytuł wykonawczy Prezydenta Miasta K. (wierzyciela) z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr [...] obejmujący zaległość w opłacie dodatkowej za nieopłacone parkowanie w kwocie należności głównej 50,00 zł. W trakcie prowadzonego postępowania organ egzekucyjny ustalił, że zobowiązana zmarła w dniu 27 maja 2019 r. W związku z powyższym, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. – dalej: u.p.e.a.).

5 W następstwie wniesionego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Organ ten wskazał we wskazanym postanowieniu, iż zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Organ wskazał, że dochodzone należności z tytułu dodatkowych opłat za nieuiszczone opłaty parkingowe w strefie płatnego parkowania są opłatami ściśle związanymi z osobą zmarłego. Wynikają bowiem z jego osobistego działania/zaniechania, a zatem ich dalsze egzekwowanie po śmierci zobowiązanego nie było możliwe.

6 W skardze złożonej do WSA w Krakowie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie jest ściśle związane z osobą zmarłego, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.).

7 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę stwierdził, że wbrew stanowisku wierzyciela należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie są zobowiązaniami ściśle związanymi z osobą zmarłej dłużniczki (zobowiązanej) i wobec tego postępowanie egzekucyjne co do tej należności winno być umorzone w oparciu o przesłankę z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zdaniem WSA, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. – dalej: u.d.p.) wskazuje na obowiązek ponoszenia opłat m.in. za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz stanowi, że obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest korzystający z dróg publicznych. Tak samo podmiot ten obowiązany jest do uiszczenia opłaty dodatkowej w związku z nieuregulowaniem należności za postój pojazdu samochodowego w tejże strefie. Skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia przedmiotowej opłaty, we właścicielu pojazdu samochodowego należy upatrywać zobowiązanego do opłacenia takiego postoju. Jest jednakże wyjątek, mianowicie jeżeli właściciel takiego pojazdu skutecznie wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby czy to na skutek własnego oświadczenia woli czy nawet wbrew własnej woli. W takim przypadku właściciel pojazdu parkującego w strefie płatnego parkowania zwolniony jest z obowiązku zapłaty. W przypadku opłat za parkowanie dla realizacji obowiązku nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę. Samo pobranie opłaty zalicza się do czynności materialno-technicznych, a dochodzenie tego obowiązku następuje w trybie egzekucji administracyjnej na podstawie samego prawa (a nie wydawanego w osobnym postępowaniu aktu administracyjnego, ustalającego albo określającego wysokość należności). Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że organ nie ma możliwości, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej, ma więc prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych jest właściciel pojazdu samochodowego. Ten zaś swoich racji może dochodzić podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Do obalenia powyższego domniemania faktycznego konieczne jest wykazanie, kto faktycznie samochodem w określonym dniu i czasie parkował w strefie. Brak jest zatem podstawy prawnej do przyjęcia, że należność powstała na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. może być dochodzona z majątku spadkobierców zobowiązanego. Prowadzi to do braku możliwości wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność za tego rodzaju zobowiązania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania powołany przez skarżącego przepis art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a., bowiem obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest ściśle związany z osobą zmarłego zobowiązanego.

9 Wyrok wraz z uzasadnieniem (podobnie jak pozostałe cytowane orzeczenia) dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 2. Skarga kasacyjna.

11 Skargę kasacyjną od wyroku złożył pełnomocnik skarżącego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 6 u.p.e.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania jest ściśle związany z osobą zmarłego, a także naruszenia art. 97 § 1 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. - dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2019 r. poz. 869 ze zm. – dalej: u.f.p.) poprzez ich niezastosowanie.

12 Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 31 maja 2019 r., zaś w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

14 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

16 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

17 Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

18 Oba zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się być uzasadnione.

19 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zobowiązana zmarła w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

20 Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Z przepisu tego wynika, że śmierć zobowiązanego powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego tylko wtedy, gdy obowiązek ma charakter osobisty i nie może go za zobowiązanego wykonać inna osoba. Jeżeli natomiast obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, czyli może być wykonany przez inny podmiot, śmierć zobowiązanego prowadzi do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

21 W sprawie należało zatem ustalić, czy opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie jest obowiązkiem ściśle związanym z osobą zobowiązanego, czy też nie jest takim obowiązkiem.

22 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w doktrynie, zgodnie z którym obowiązek podlegający egzekucji nie ma charakteru osobistego, jeżeli może być wykony przez inną osobę niż zobowiązany (zob. R. Hauser, Z. Leoński, komentarz do art. 56 u.p.e.a. w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Leoński, Warszawa 2018, s. 311). Obowiązek ma charakter osobisty, jeżeli istotne znaczenie dla jego wykonania ma fakt podjęcia czynności wykonawczych, przez daną a nie inną osobę. Nie jest możliwe zastąpienie zobowiązanego przez inną osobę, ponieważ to właśnie zobowiązany ma pewne cechy szczególne. W takim przypadku śmierć zobowiązanego oznacza, że obowiązek nie będzie mógł być wykonany (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 273).

23 Z tych względów z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wynika, że śmierć zobowiązanego powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego tylko wtedy, gdy obowiązek ma charakter osobisty i nie może go za zobowiązanego wykonać inna osoba. Jeżeli natomiast obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, czyli może być wykonany przez inny podmiot, śmierć zobowiązanego prowadzi do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

24 Podkreślić należy, że o tym czy na gruncie art. 56 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego decydują okoliczności związane z szeroko pojętym zagadnieniem jego wykonania (spełnieniem świadczenia) będącym realizacją normy prawa materialnego. W związku z powyższym należy dojść do wniosku, że opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, jako świadczenie pieniężne, nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą zobowiązanego w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

25 W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Sądu I instancji, że o ściśle związanym z osobą zmarłego charakterze opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie decyduje jej sankcyjny charakter związany w istocie z naruszeniem przez zobowiązanego prawa poprzez zaniechanie uiszczenia opłaty za parkowanie. Nie są to bowiem okoliczności związane z zagadnieniem spełnienia świadczenia, które są istotne na gruncie art. 56 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

26 W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Z kolei w myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

27 Niewątpliwie opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 u.f.p., a konkretnie w art. 60 pkt 7 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy regulujące następstwo prawne w Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie (odpowiednie) do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p.

28 Dodać należy, że do katalogu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których stanowi art. 60 u.f.p. ustawodawca zaliczył w punkcie 6a) tego przepisu należą również należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe. Oznacza to, że do katalogu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym ustawodawca zaliczył również należności mające charakter sankcyjny, będące w istocie karą za naruszenie przepisów prawa.

29 Skoro przepisy w ustawie o drogach publicznych nie regulują kwestii następstwa prawnego, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do "przepisów działu III o.p." - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do odpowiedniego zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię następstwa prawnego.

30 Zasadnie zwraca się w orzecznictwie uwagę, że odmowa stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej opłaty oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 o.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 o.p.) (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18, wyrok – podobnie jak pozostałe cytowane orzeczenia - jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jakkolwiek odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania, nawet ewentualne uznanie, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost, również ze względu na brzmienie art. 2 § 2 o.p. nie daje podstaw do odmowy ich stosowania w ogóle. Trudno znaleźć racjonalne argumenty za przeciwnym rozumieniem odpowiedniości stosowania omawianych przepisów.

31 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. ma odpowiednie zastosowanie art. art. 97 § 1 o.p., zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie zastosowanie art. 97 § 1 o.p. w tym przypadku prowadzi do wniosku, że spadkobiercy zobowiązanego (podmiotu, na którym spoczywa obowiązek świadczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie), z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa administracyjnego (ustawy o drogach publicznych) majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Obowiązek świadczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie stanowi obowiązek spadkodawcy o charakterze majątkowym.

32 Podobne stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. I GSK 155/20 oraz z dnia 20 stycznia 2021 r. I GSK 1672/20 i I GSK 1673/20.

33 W konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. było nieuzasadnione. Natomiast zastosowanie powinna znaleźć regulacja art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym.

34 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

35 O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

36 Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.