Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2015 r., IV SA/Wr 48/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2015 r., IV SA/Wr 48/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Z. R. z dnia 7 października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia z dnia 25 września 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia 10 lipca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W., Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

3 W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że pismem z dnia 5 marca 2013 r. Z. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W.-Zespół Terenowej Pracy Socjalnej nr 1, z wnioskiem o udzielenie pomocy m.in. w formie zasiłku okresowego.

4 Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., odmówił Z. R. przyznania wnioskowanego świadczenia.

5 Od decyzji tej Z. R. złożył w ustawowym terminie odwołanie.

6 Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 24 § 3, w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączył z urzędu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od udziału w postępowaniu w sprawie wszczętej na skutek odwołania Z. R. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., odmawiającej udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego. Postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. nr [...] działający z upoważnienia Ministra Administracji i Cyfryzacji - Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej, na podstawie art. 27 § 3 w związku z art. 123 § 1 k.p.a. wyznaczył tut. Kolegium do załatwienia opisanej wyżej sprawy.

7 Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W., Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

8 Na powyższą decyzję Z. R. złożył w dniu 17 lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

9 W dniu 28 lipca 2014 r. Z. R. wniósł o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 i § 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...].

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując ten wniosek postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło Z. R. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tut. organu z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego.

11 Skład orzekający Kolegium stwierdził bowiem, iż kluczową okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy jest fakt, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło w warunkach uprzedniego złożenia przez Z. R. skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Przytaczając w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz literaturę przedmiotu, Kolegium uznało zatem, że wniosek Z. R. z dnia 28 lipca 2014 r. nie może zainicjować postępowania wznowieniowego w sytuacji gdy sprawa, objęta tym wnioskiem, zawisła wcześniej przed sądem administracyjnym.

12 Z. R. w dniu 7 października 2014 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił Kolegium, iż postanowienie z dnia 25 września 2014 r. nr [...]narusza jego słuszny interes jako strony postępowania. Wskazał, że wznowienie postępowania w głównej mierze opiera na przepisie art. 145 § 1 k.p.a., gdyż w jego ocenie, wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla jego życia i zdrowia. Zdaniem Z. R. doszło do przestępstwa, które mogło mieć wpływ na wydanie orzeczenia. Jest oczywistym i nie budzi wątpliwości, że w słusznym interesie społecznym wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 § 1 k.p.a. jest to, aby prowadzić postępowanie w taki sposób, który doprowadzi do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony postępowania, bez zbędnego wydłużenia postępowania. Jest oczywiste, w ocenie strony, że w oparciu o art. 235 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania jest uprawniony. W tej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jest zdaniem Z. R. "udokumentowanym wynikiem odpowiedzialności Kolegium za współudział w przestępstwie".

13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. analizując ponownie akta sprawy na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, co następuje.

14 W rozpatrywanej sprawie kwestią podlegającą ocenie jest rozstrzygnięcie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działające w pierwszej instancji zasadnie odmówiło stronie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tut. organu z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...].

15 Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie przed organem administracji dotknięte było kwalifikowanymi wadami procesowymi wymienionymi enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. W związku z tym, że przyczyny wznowienia mogą spowodować zastosowanie trybu administracyjnego oraz trybu weryfikacji decyzji przed sądem administracyjnym, może powstać problem zbiegu tych postępowań. Z uwagi na terminy do skorzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czas ewentualnego zbiegu ulega ograniczeniu do trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe odnosi się do wszczęcia postępowania na wniosek.

16 W rozpatrywanej sprawie Z. R. skorzystał z tej możliwości, wnosząc skutecznie skargę z dnia 17 lipca 2013 r. na decyzję ostateczną z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...]. Akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w dniu 2 września 2013 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru akt administracyjnych sprawy). Wybór jednego z trybów to jest, nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego zależy od podmiotu legitymowanego do wniesienia tych pism procesowych. Może on złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego bądź skargę do sądu administracyjnego, opartą na tej samej podstawie. Jeżeli jednak wszczęte zostało już postępowanie sądowe, ponieważ strona złożyła skutecznie skargę do sądu administracyjnego, korzysta ona z prawa pierwszeństwa (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1989 r., sygn. akt I SA 1003/88, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro zatem Z. R. wystąpił pismem z dnia 28 lipca 2014 r. o wznowienie postępowania po uprzednim złożeniu skargi na decyzję do sądu administracyjnego, to podzielić należy stanowisko składu orzekającego Kolegium w pierwszej instancji, iż prowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie jest niedopuszczalne. Legalność podjętych rozstrzygnięć będzie przedmiotem badania w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania może uchylić w całości lub w części zaskarżoną decyzję - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.).

17 Reasumując, nie jest dopuszczalne prowadzenie przez organ administracyjny postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 419/10, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt 1 FSK 974/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2007 r. , sygn. akt I SA/Bd 608/07, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ administracyjny jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co też w niniejszej sprawie zostało wykonane.

18 Ponadto, z uwagi na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnić należy, że wskazany przez Z. R. przepis art. 235 k.p.a., który w jego ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania w związku z art. 145 § 1 k.p.a. nie podważa, argumentacji przedstawionej wyżej w tej kwestii. Zatem dopóki w sprawie nie zapadnie prawomocny wyrok, dopóty nie ma podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyn podanych przez Z. R.

19 W skardze z dnia 11 grudnia 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Z. R. wniósł o:

20 - uchylenie i zmianę postanowienia oraz wznowienie postępowania,

21 - o zwolnienie go z kosztów sądowych w całości ze względu na trudną sytuację materialną,

22 - o zawieszenie postępowania z urzędu z trybie art. 56 i art. 124 p.p.s.a., ponieważ podaniem z dnia 19 listopada 2014r. i 4 grudnia 2014r., przed wzniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwrócił się do Kolegium w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o zmianę doręczonego mu postanowienia, co zobowiązuje Sąd do zawieszenia postępowania.

23 Wniósł następnie o "uwzględnienie zawitego terminu do złożenia skargi". Jak bowiem zauważył, skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 54 p.p.s.a. za pośrednictwem Kolegium. Wniesienie skargi do innego organu administracyjnego nie narusza terminu o jakim mowa w ustawie, a tym samym odrzucenie skargi postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014r., 28 marca 2014r. oraz 1 kwietnia 2014r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 20 grudnia 2013r. nr [...], [...], [...] było bezprawne.

24 Jednocześnie podkreślił, że prawomocne postanowienie, które kończy sprawę co do istoty może być zmienione lub uchylone w razie zmiany okoliczności. Jest zatem oczywistym, że można zmienić postanowienie w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony i interes społeczny. Domagał się zmiany postanowień Kolegium z dnia 7 i 13 listopada 2014r. odmawiających wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi Kolegium z dnia 10 i 11 lipca 2013r. oraz postanowieniem z uwagi na słuszny interes strony. Podkreślił zarazem, iż celem i zadaniem organu pomocowego jest przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu rodziny ze społeczeństwa, o czym jest mowa w ustawie o pomocy społecznej. Za słuszną i uzasadnioną uznał, co wynika z ustawy o pomocy społecznej, zmianę postawień Kolegium odmawiających wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 2 k.p.a. z uwagi na powstałe zagrożenie dla życia i zdrowia rodziny w wyniku przestępstwa. W jego ocenie doręczone mu postanowienia stanowią "przejaw hipokryzji i asekuranctwa ze strony organów administracyjnych oraz jest przerzucaniem się w odpowiedzialności za czyny i decyzje jakich dopuszczono się w toku postępowania". Wniósł następnie zarzuty odnoszące się do szeregu spraw prowadzonych przez różne organy, tj. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., które w większości nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Domagał się zatem zmiany postanowień Kolegium z dnia 22 października 2014r. oraz 7 i 13 listopada 2014r. odmawiających wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi Kolegium z dnia 10 i 11 lipca 2013r. i postanowieniem z dnia 5 września 2013r. z uwagi na słuszny czyli uzasadniony interes strony i wznowienie postępowania w sprawie z uwagi na powstałe dla niego zagrożenie dla życia i zdrowia w celu jego uniknięcia. Z uwagi na niemożność zaspokojenia swoich potrzeb bytowych jest zmuszony głodować, nie reguluje opłat za czynsz, gaz i światło, co w efekcie doprowadziło do wszczęcia postępowań sądowych o zapłatę ze strony gminy i zakładów gazowniczych i energetycznych.

25 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

28 Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

29 Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a.

30 Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej było jedynie postanowienie Kolegium z dnia 7 listopada 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia 25 września 2014 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

31 W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie.

32 Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/GI 794/09, LEX nr 554128).

33 Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że - z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji organu z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...] kontroli sądowej, nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez organ wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ww. decyzji ostatecznej, objętej już kontrolą sądowoadministracyjną.

34 W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a.

35 Niezasadny był również wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 125 § 1 p.p.s.a, jak również z art. 56 p.p.s.a. Z ustaleń Sądu wynika, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 154 § 1 i 2 k. p. a. zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 7 listopada 2014 r.

36 Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.

37 H.B.9.11.2015 r.